IV SAB/Wa 102/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. O. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie polskiego paszportu 1. zobowiązuje Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] do rozpoznania wniosku E. O. z dnia 16 sierpnia 2018 r. o wydanie polskiego paszportu – w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] na rzecz skarżącego E. O. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 grudnia 2018 roku (prezentata organu 10 grudnia 2018r.) skarżący I. O. działający w imieniu małoletnich dzieci M. O. i E. O., zam. [...], [...] reprezentowany przez adwokata L. P., wystąpił do tut Sądu ze skargą na bezczynność Konsula R.P. w [...] dotyczącą nie rozpatrzenia wniosku o wydanie paszportu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zwrócił się do Konsula o wydanie polskiego paszportu, który został przyjęty. Jednakże pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r. skarżący został zobowiązany do jego uzupełniania w terminie 14 dni, poprzez załączenie nowych odpisów zupełnych aktów urodzenia małoletnich uzupełnionych o dane osobowe rodziców, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu paszportowego. Dla poparcia swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2014 r. (sygn. akt II OSK 364/14) oddalający skargę kasacyjną Ministra Spraw Zagranicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2013 r. (sygn. akt IV SAB 137/13) zobowiązującego Konsula R.P. w [...] do rozpoznania wniosku o wydanie paszportu. Niezależnie od tego strona skarżąca zakwestionowała merytoryczną zasadność uzupełnienia wniosku paszportowego poprzez załączenie nowych odpisów zupełnych aktów urodzenia małoletnich dzieci uzupełnionych o dane osobowe rodziców. W jej ocenie za nieuzasadnione uznać należało żądanie przedstawienia nowych odpisów aktów urodzenia małoletnich zawierających dodatkowe dane ich rodziców albowiem z treści dotychczas złożonych dokumentów wynikało imię ojca oraz imię i nazwisko rodowe matki. Z kolei z treści odpisu zupełnego aktu małżeństwa rodziców wynikały ich pozostałe dane osobowe tożsame z okazanymi przez nich aktualnymi paszportami [...]. A nadto, wniosek paszportowy skarżącego złożony w tym samym czasie zostały przyjęty i zrealizowany. Brak pełnych danych osobowych rodziców małoletnich M.O. i E. O. nie stanowił zatem przeszkody do poświadczenia ich obywatelstwa polskiego oraz umiejscowienia ich aktu urodzenia. Niezależnie, jak podniósł skarżący, od lipca 2018 r. wnioski identycznej treści były przez ww organ realizowane. Dotyczy to kilku tysięcy wniosków z różnych okresów, co także uzasadnia powołanie się na utrwaloną praktykę w rozumieniu art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Nadto skarżący wskazał, iż kwestia zasadności uzupełniania aktów stanu cywilnego o dodatkowe dane była już wyjaśniana przez MSW - Departament Spraw Obywatelskich (pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...]) w związku z licznymi nieprawidłowościami w Konsulacie R.P. w [...] i kontrolą działalności tej placówki. Zgodnie z tym stanowiskiem "w sytuacji, gdy przedłożony odpis aktu stanu cywilnego jest niekompletny tzn. nie zawiera wszystkich wymaganych prawem danych, np. danych dotyczących nazwiska rodowego rodziców, a z innych aktów stanu cywilnego lub rejestrów państwowych dane te wynikają, konsul winien wydać paszport". Stąd też stanowisko (bezczynność) Konsula stoi też w sprzeczności z wytycznymi organu nadzoru. W dniu 9 listopada 2018 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, nadane faksem, w którym pełnomocnik zgłosił swój udział w postępowaniu na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu w dniu 21 września 2018 r. i oświadczył, iż wnioskodawca nie uzupełni wniosków paszportowych. Pełnomocnik wezwał organ do nadania biegu wnioskom albo przesłania pisma o ich pozostawieniu bez rozpoznania bądź doręczenia uzasadnienia odmowy wydania dokumentów paszportowych w formie decyzji podlegających kontroli instancyjnej. Pełnomocnik skarżącego zakreślił organowi termin do udzielenia odpowiedzi do 15 listopada 2018 r. Pismo nadane faksem wpłynęło do organu również pocztą w dniu 20 listopada 2018 r. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 12 listopada 2018 r. złożył, za pośrednictwem Konsula RP w [...], ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na bezczynność organu w obu sprawach o wydanie polskiego paszportu. Ponaglenie zostało oparte na art. 37 § 1 oraz art. 3 kpa. w zw. z art. 3, 6 i 42 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych. Pismem z dnia 11 grudnia 2018 r. (wpływ do Konsula RP w [...] w dniu 31 grudnia 2018 r.) pełnomocnik skarżącego zwrócił się ponownie do organu powtarzając argumentacje zawartą w ponagleniu z dnia 12 listopada 2018 r. Do czasu złożenia skargi MSWiA nie rozpatrzył ponaglenia jak również przedmiotowy wniosek o wydanie paszportu nie został przez Konsula rozpoznany. W odpowiedzi na skargę Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak możliwości jej wniesienia lub wniesienie po terminie a następnie gdyby powyższe nie zostało przez Sąd uwzględnione wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ stwierdził, iż z uwagi na treść art. 6 ust. 2 u.d.p. do postępowania przed konsulem, jako organem paszportowym, zastosowanie mają przepisy Prawa konsularnego. Tym samym w przypadku postępowań o wydanie dokumentu paszportowego powadzonych przed konsulem stronie nie przysługuje ponaglenie jako środek prawny określony w art. 37 k.p.a. Ponadto organ wyjaśnił, iż postępowania w sprawie wydania paszportu małoletniemu E. O. oraz małoletniej M. O. zostały zakończone pozostawieniem wniosków bez rozpoznania na podstawie art. 77 Prawa konsularnego, wskutek nieusunięcia braków wniosków o wydanie dokumentu paszportowego w zakreślonym czternastodniowym terminie - stosownie do pouczenia zawartego w wezwaniu z dnia 17 sierpnia 2018 r., doręczonym stronie w dniu 3 września 2018 r. Jednocześnie, Konsul RP w [...] wskazał skarżącemu i jego żonie, iż udzielenie im bezpośrednio odpowiedzi, a nie pełnomocnikowi wynika z treści art. 66 Prawa konsularnego. Odnosząc się zarzutów merytorycznych organ wskazał, iż nie miał możliwości samodzielnego ustalenia danych objętych wezwaniem do uzupełnienia braków. Konsul RP ma dostęp do systemu Centralnej Ewidencji Wydanych i Unieważnionych Dokumentów Paszportowych (CEWiUDP) zawierającego m.in. dane osób, którym został już nadany numer PESEL, jednakże małoletni urodzony za granicą taką osoba nie jest. Dopiero po przedstawieniu odpisu aktu urodzenia zawierającego wszystkie wymagane dane możliwe jest złożenie wniosku o nadanie numeru PESEL i powstanie odpowiedniego wpisu w systemach państwowych. Żądanie uzupełnienia wniosku w niniejszej sprawie miało więc uzasadnienie prawne w przepisach ustawy o ewidencji oraz p.a.s.c. Działanie Konsula RP w [...] mieściło się w zakresie uprawnień i obowiązków wynikających z Prawa konsularnego oraz u.d.p. wraz z rozporządzeniem. Zatem Konsul RP w [...], działając na podstawie art. 77 Prawa konsularnego, po nieskutecznym wezwaniu skarżącego do uzupełniania braków wniosku, zasadnie pozostawił sprawę bez rozpoznania, o czym strona została należycie pouczona w wezwaniu. Nie było możliwe w tym przypadku wydanie decyzji o odmowie wydania paszportu, ponieważ przepisy mające zastosowanie w sprawie - tj. u.d.p. - nie przewidują instytucji odmowy wydania paszportu w innych przypadkach niż wskazane w art. 17 ust. 1 u.d.p.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W pierwszej kolejności ocenie Sądu podlegała kwestia ewentualnego odrzucenia skargi. Należy wskazać, że uzasadnienie stanowiska organu administracji przemawiać by mogło - w przypadku jego podzielnia przez Sąd - co najwyżej za oddaleniem skargi, w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nie zaś jej odrzuceniem, co mogłoby mieć miejsce gdyby istniały przeszkody dla rozpatrzenia skargi (patrz art. 58 §. 1 ustawy). Organ wywodził, że nie jest w bezczynności, gdyż strona nie dopełniła warunku (przedłożenie dodatkowego dokumentu) do czego była zobowiązana i jest to przeszkodą dla wydania paszportu. Gdyby twierdzenia organu w tym zakresie były trafne mogłoby to prowadzić do oddalenia skargi. Dopuszczalność wniesienia skargi wynika z poniższych uwarunkowań. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. Nr 143, poz. 1027 ze zm.), paszporty w Rzeczypospolitej Polskiej wydaje, odmawia ich wydania i unieważnia za granicą konsul. Art. 39 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy stanowi, że unieważnienie i odmowa wydania dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy wynika, że do postępowań stosuje się przepisy K.p.a. Jednak art. 6 ust. 2 stanowi, iż do postępowań uregulowanych ustawą o dokumentach paszportowych, należących do właściwości konsula, stosuje się przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 215, poz. 1823 ze zm.). Z art. 31 ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach należących do właściwości konsula stosuje się odpowiednio tylko te przepisy K.p.a., które dotyczą skarg i wniosków. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 K.p.a. przepisów Kodeksu nie stosuje się do postępowań w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych. Tryb postępowania przed konsulem jest nadal regulowany zarządzeniem Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. Nr 35, poz.233). Z § 10 ust. 1 wskazanego zarządzenia wynika, że konsul wszczyna postępowanie na wniosek strony lub z urzędu. Strona może złożyć w konsulacie wniosek o dokonanie czynności konsularnej ustnie lub na piśmie. W wypadkach przewidzianych prawem wniosek powinien być złożony na piśmie (§ 10 ust. 2). Należy także zauważyć, że w myśl art. 5 pkt 4 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z kognicji sądów administracyjnych wyłączone są tylko sprawy procedowania przed konsulem w kwestii wydawanych wiz i zezwoleń w małym ruchu granicznym cudzoziemcom. Wyklucza to przyjęcie, że przedmiotem skargi nie może być bezczynność konsula w kwestii wydania paszportu, gdzie sprawa jest załatwiana przez dokonanie czynności technicznej – wydanie paszportu bądź wydanie decyzji odmownej. Stąd bezczynność każdego organu (także konsula) może być w tym zakresie objęta skarga, w myśl art. 3 §. 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 bądź 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec wyłączenia - co od zasady - stosowania procedury wskazanej w K.p.a. do postępowań przed konsulem, konieczne jest ustalenie, jaki tryb musi być wyczerpany przed wniesieniem skargi, w związku z wymaganiem wskazanym art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku bowiem skargi na bezczynność, przyjmuje się generalnie, że wyczerpaniem trybu jest wniesienie zażalenia, w myśl art. 37 K.p.a. Przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawie (wyłączenie regulacji K.p.a. – art. 6 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych i art. 3 § 2 pkt 4 K.p.a.). W tym przypadku, w ocenie Sądu, należy opowiedzieć się za koncepcją, że warunkiem wniesienia skargi jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, w myśl art. 52 ust. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie rolę tego środka spełniło pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r., gdzie wskazano, że żąda on wydania decyzji i nie przedłoży dodatkowego dokumentu. Z kolei, wnosząc skargę 19 grudnia 2018 r. zachowano termin 60 dni, zakreślony w art. 53 ust. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając z kolei merytorycznie zasadność skargi na bezczynność Sąd stwierdził, co następuje. Tryb wydawania dokumentów paszportowych reguluje, w związku z zakresem upoważnienia zawartego w ustawie o dokumentach paszportowych (art. 20 ust. 2 pkt 5), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych (Dz.U. Nr 152, poz. 1026 ze zm.). Wypada podkreślić, że ustawodawca w ramach wskazanego upoważnienia nie delegował na wskazanego ministra uprawnienia do zmiany reguł postępowania wynikających z K.p.a., czy – odpowiednio - zarządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. W świetle wskazanego rozporządzenia zakres dokumentów, jakie musi przedłożyć strona wraz z wnioskiem o wydanie paszportu, zakreśla §. 3 ust. 1. Przepis ten przesądza o wymaganiach formalnych, jakie dotyczą podania, w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a., czy - stanowiącego w danym przypadku jego odpowiednik - § 11 zarządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. Zgodnie z treścią tego ostatniego, jeżeli wniosek, który złożyła strona nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach polskiego prawa, konsul powinien wezwać do usunięcia braków w terminie czternastu dni. Wezwanie powinno zawierać pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Natomiast, w sytuacji gdy strona odmówi, pomimo żądania organu, przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, organ paszportowy powinien w drodze decyzji administracyjnej odmówić wydania paszportu (wyrok NSA IIOSK 364/14). Dla skontrolowania, czy wniesione podanie o wydanie paszportu czyni zadość wymaganiom wskazanym w §. 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych nie jest potrzebne prowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego, czy też ocena merytorycznej treści wniosku. Odmienną rolę pełni norma § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych. Reguluje ona tryb postępowania, wskazując na zasadność żądania, jednakże ustalenie potrzeby żądania dalszych dokumentu musi być następstwem merytorycznej oceny wniosku bądź sięgnięcia do danych i informacji posiadanych przez organ wydający paszport czy też inne ograny administracji publicznej. Powyższe wyklucza przyjęcie za trafną koncepcji, jakoby żądanie przedłożenia przez stronę dodatkowo, np. odpisów zupełnych aktów urodzenia małoletnich dzieci uzupełnionych o dane osobowe rodziców, mogło stanowić element wstępnej oceny wniosku a brak takiego dokumentu mógł być traktowany, jako formalny. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony. Nie kwestionowano, że załączono do niego dokumenty wymagane § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych. Gdy natomiast strona odmówiła przedłożenia żądanego dokumentu, który w ocenie organu był niezbędny jako warunek wydania paszportu, Konsul winien był orzec w drodze decyzji o odmowie jego wydania. Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazać natomiast należy, iż Zarządzenie w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem nie zakreśla wprawdzie końcowego terminu załatwienia sprawy przez konsula, jednakże organ ten winien go wskazać zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania (§ 9 zd. 2, § 14 ust. 1 zd. 1). Termin załatwienia sprawy, mając na uwadze wywodzone z zasady praworządności uprawnienie obywatela, aby jego sprawa była załatwiona w rozsądnym terminie, powinien być adekwatny w kontekście rodzaju sprawy i stopnia skomplikowania konkretnego przypadku. Jeżeli organ ocenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wydania paszportu z uwagi na nie przedłożenie określonego dokumentu, nie można uznać sprawy za złożoną a więc termin jej załatwienia nie powinien - w ocenie Sądu - przekroczyć miesiąca. Co nie jest sporne, ostatnie zdarzenia, które w ocenie organu mogły mieć znaczenie w sprawie, miały miejsce w listopadzie 2018 roku (ponaglenia). Od tego czasu, nie podejmując rozstrzygnięcia w sprawie (która została skutecznie wszczęta), wobec stanowiska skarżącego, który ze swej strony nie widzi potrzeby przedłożenia dodatkowych dokumentów, organ pozostaje w bezczynności. Zdaniem Sądu zaistaniała bezczynność w sprawie nie miała natomiast charakteru rażącego. Wynikała bowiem z wadliwej wykładni regulacji normatywnych, zakreślających tryb wydawania paszportów. Organ błędnie uznał, jakoby - wobec nie przedłożenia przez stronę żądanego od niej dodatkowo dokumentu (aktu stanu cywilnego) - wniosek mógł zostać pozostawiony bez rozpoznania, co (istotnie) - nie wymagałoby wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie, wobec wskazanych wyżej uwarunkowań - konieczności dokonania przez organ administracji oceny, czy w konkretnych okolicznościach zachodzą przesłanki odmowy wydania paszportu, wobec nie przedłożenia przez wnioskodawcę żądanego dokumentu, a orzeczenie o ewentualnej odmowie musi mieć formę decyzji administracyjnej - wykracza poza granice niniejszej sprawy sądowej kwestia merytoryczna – czy w danym przypadku zachodziły przesłanki do wydania paszportu. Skoro organ administracji publicznej nie załatwiając sprawy przez wydanie paszportu bądź decyzji o odmowie jego wydania pozostaje w bezczynności, skargę należało uznać za uzasadnioną i stosownie do art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązać organ do rozpoznania wniosku poprzez wydanie stosownego orzeczenia procesowego (pkt 1 sentencji). O kosztach orzeczono w pkt 4 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 tej ustawy. Mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 P.p.s.a. Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego.