IV SAB/Wa 104/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. stwierdza, iż bezczynność w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia O. z siedzibą w M. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] października 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia O. z siedzibą w M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB/Wa 104/14 UZASADNIENIE W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...].04.2012 r., Stowarzyszenie O. z siedzibą w M., zarzuciło Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. bezczynność w zakresie rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Burmistrza Miasta Z. z [...].10.2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów "K." w Gm. Z. przy ul. [...]. Zarzuciło, iż mimo upływów terminów przewidzianych w K.p.a. organ nie rozpoznał tego wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej odrzucenie zarzucając, iż organ nie został wcześniej wezwany do usunięcia naruszenia prawa. Nadmienił również, że przedmiotowa decyzja została zakwestionowana w trybie nadzwyczajnym także przez Gminę H.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga oparta została na uzasadnionych podstawach, jakkolwiek Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w dacie orzekania przez Sąd, nie pozostawało już w bezczynności, co czyniło bezprzedmiotowym zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia. Uprzednia bezczynność miała jednak miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w postaci artykułów: 35 oraz 36 K.p.a. W ocenie Sądu zaszły także przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania : 1. decyzji administracyjnych; 2. postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; 3. postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym; 4. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Tylko więc we wskazanym zakresie spraw można wnosić skargę na bezczynność organu. Nadto w sprawach, w których zarzucana jest bezczynność organów administracji publicznej Sąd Administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Istotne jest więc to, czy organ w dacie orzekania pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) ma miejsce wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie (por. m. in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 86). Artykuł 104 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy K.p.a. stanowią inaczej. Kwestię terminów załatwiania spraw reguluje artykuł 35 § 3 K.p.a. I tak załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 36 K.p.a. o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. należy zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wobec wskazanych regulacji, Sąd Administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność organu ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w jednym z przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 1-4a P.p.s.a., czy strona wyczerpała środki przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a. oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekroczyła terminy określone w art. 35 K.p.a. Niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 K.p.a. w niniejszej sprawie bezskutecznie upłynęły. Przepis § 3 tego artykułu stanowi bowiem, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Decyzja odnosząca się do żądania skarżącej wydana została natomiast po wniesieniu skargi na bezczynność – [...].06.2014 r. Nadmienić także należy, że argumentacja organu zaprezentowana we tej decyzji SKO z [...].06.2014 r. wskazywała na brak posiadania przymiotu strony przez Stowarzyszenie, ze względu na sposób sformułowania jego celów statutowych. Rozstrzygnięcie to w żaden sposób nie było zatem powiązane z postępowaniem tyczący wniosku Gminy H. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Burmistrza Miasta Z. z [...].10.2011 r. Organ nie prowadził też ustaleń merytorycznych w sprawie. Jednocześnie poza oceną Sądu rozpatrującego skargę na bezczynność pozostaje kwestia prawidłowości podjętego [...].06.2014 r. przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że po wpłynięciu wniosku Stowarzyszenia z [...].10.2012 r. skierowanego do SKO (uprzednio mylnie wniosek taki Stowarzyszenie skierowało do Burmistrza Miasta Z. – [...].10.2012 r.) - w dniu [...].12.2012 r. Urząd Miasta Z. przesłał do SKO swe stanowisko w tej sprawie wraz z jej aktami administracyjnymi, posługując się nadanym przez SKO numerem [...]. Od tego momentu brak w aktach sprawy informacji, by organ (SKO) podejmował jakiekolwiek czynności w tej sprawie. Niewątpliwie więc miała miejsce bezczynność i to z uwagi na długi okres niepodejmowania przez organ żadnych działań w sprawie - bezczynność z rażącym naruszeniem prawa (rozstrzygnięcie SKO, o czy już była mowa nosi datę [...].06.2014 r., a więc wydane zostało dopiero po wywiedzeniu przez Stowarzyszenie skargi na bezczynność organu). Przez półtora roku nie były zatem podejmowane żadne czynności w sprawie, na co wskazują jej akta administracyjne. Nie można się przy tym zgodzić z organem, że ponaglenie z [...].01.2014 r. nie stanowiło wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jakkolwiek nie zostało przez skarżącą tak zatytułowane, to jego treść nie pozostawia wątpliwości co do charakteru tego pisma. Wymóg uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa został więc dopełniony. Dla wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia wskazać należy, że zasady rozstrzygania przez Sąd w sprawach, w których zarzucona została bezczynność, względnie przewlekłość postępowania uregulowane zostały w art 149 P.p.s.a. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać - jak stwierdzono m. in. w postanowieniu NSA z dnia 26.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (dostępne w CBOSA) - przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian. Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie podkreśla, że wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę, stwierdza jednocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, aje także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" - jak wyjaśnił NSA we wskazanym postanowieniu - nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. postanowieniu NSA z dnia 26.07.2012 r" sygn. akt II OSK 1360/12 stanął na stanowisku, iż "wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a." Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - mimo braku bezczynności SKO w dacie orzekania przez Sąd - na zasadzie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. Jednocześnie Sąd rozpoznając tę skargę wymierzył organowi grzywnę w wysokości trzystu złotych, mając na uwadze rażący charakter owej bezczynności, a zarazem uznając, że kwota ta wynikająca z art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18.02.2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2013 r. i drugim półroczu 2013 r. (MP z 2014 r., poz. 158) - jest adekwatna do mającej miejsce bezczynności. O kosztach postępowania w pkt. 3 sentencji rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.