IV SAB/Wa 104/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania E. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz E. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca E. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność ówczesnego Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej. Skarga wnosi o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w zakreślonym przez sąd terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i owa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1500 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017r. (sygn. akt IV SA/Wa 2577/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w sprawie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016r. orzekającej o odmowie przyznania skarżącej odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości oraz umorzenia postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Sąd bowiem uznał, że nie była trafna ocena organu II instancji, że sprawa ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogę publiczną ma charakter sprawy cywilnej, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 20 marca 2017 r. Doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa nastąpiło w dniu 11 października 2017 r. Od tej daty organ był zobowiązany rozpatrzeć odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy przyznania odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania. Pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. (doręczonym organowi w dniu 4 stycznia 2018r.) strona złożyła ponaglenie, powołując się na art. 35 k.p.a. i art. 37 § 2 pkt 1, § 2 i 3 pkt 2 k.p.a. Ponieważ Minister Infrastruktury i Rozwoju nadal nie rozpatrzył odwołania, skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu. Skarga została wniesiona listem poleconym, przekazanym do placówki pocztowej nadawczej w dniu 19 lutego 2018 r. W skardze skarżąca zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania odsetek ustawowych w terminie przewidzianym przez przepisy, dalej art. 36 § 1, 2 i art. 37 § 5 i 8 w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez niezawiadamianie strony o nierozpoznaniu odwołania w terminie określonym w art. 35 k.p.a., niepodanie przyczyny zwłoki, niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy oraz nierozpatrzenie wniesionego ponaglenia w ustawowym terminie 7 dni. Skarżąca w uzasadnieniu skargi przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podała, że z uzyskanych z sądu informacji wynika, że akta sprawy zostały zwrócone Ministrowi w dniu 5 października 2017r. celem ponownego rozpatrzenia odwołania. Organ do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył zarówno odwołania, jak i nie udzielił odpowiedzi na ponaglenie. Twierdzi, że organ naruszył art. 35 § 1 i 3 k.p.a. gdyż nie wydał decyzji w przewidzianym ustawowo terminie. Nadto organ naruszył art. 36 § 1 k.p.a.. Mianowicie nie zawiadomił skarżącej w żaden sposób o niezałatwieniu sprawy, nie podał przyczyny zwłoki, nie wskazał terminu załatwienia sprawy i nie pouczył strony o prawie złożenia ponaglenia. Zaznaczyła, że już uprzednio składała skargę na bezczynność tego organu w związku z nierozpatrzeniem odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016r. odmawiającej przyznania odsetek ustawowych. Wówczas WSA w Warszawie uznał zasadność skargi tj. stwierdził, że bezczynność miała miejsce, lecz nie uznał jej za rażąco naruszającą prawo. Ze względu na ponowne lekceważenie strony postępowania, sytuacja w tej sprawie inaczej się kształtuje i zdaniem strony bezczynność organu ma tutaj miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Strona podkreśla, że od złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] upłynęło prawie dwa lata. Dalej skarżąca twierdzi, że wobec powyższych uchybień zaistniały przesłanki do przyznania jej sumy pieniężnej, której podstawa prawna wynika z art. 149 § 2 p.p.s.a. Przy czym strona domaga się jedynie symbolicznej kwoty, aby zdyscyplinować organ. Po wniesieniu skargi, ale przed rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie bezczynności organu, Minister Inwestycji i Rozwoju dnia [...] marca 2018 r. wydał rozstrzygnięcie, którym utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2016r. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że akta administracyjne sprawy po wydaniu przez WSA w Warszawie wyroku z 11 stycznia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2577/16) powróciły do organu w dniu 11 października 2017 r. Organ podkreślił, że kolejne sprawy są rozstrzygane według kolejności wpływu. Minister prowadzi w wydziałach odszkodowawczych ponad 2000 spraw, a referentów prowadzących sprawy jest 13. Ponadto procedowanie było realizowane w warunkach zmian organizacyjnych w urzędzie będących wynikiem przeniesienia w styczniu 2018r. działu budownictwo, planowanie przestrzenne do właściwości Ministra Inwestycji i Rozwoju. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, za wyjątkiem zobowiązania organu do wydania decyzji w zakreślonym terminie, a także co do przyznania skarżącej sumy pieniężnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarżąca zarzuca Ministrowi, że nie rozpoznając odwołania według zasad wyżej opisanych pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Przyjmuje się, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną biernością organu. Zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy, nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 2242/15). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają natomiast znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W przypadku stwierdzenia istnienia stanu bezczynności, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stąd dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu niezbędne jest istnienie tego stanu zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania przez Sąd. Wydanie wnioskowanego aktu albo dokonanie żądanej czynności w okresie pomiędzy wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, a wydaniem wyroku przez Sąd, skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie nałożenia tegoż zobowiązania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast nieistnienie stanu bezczynności (w ogóle albo już) w dacie wniesienia skargi uzasadnia jej oddalenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 131/15, CBOSA). Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że organ rozpatrzył odwołanie od decyzji Wojewody [...] po dniu wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, co miało miejsce w dniu [...] lutego 2018 r., ale przed orzekaniem w przedmiocie bezczynności przez ten Sąd, co miało miejsce w dniu [...] czerwca 2018 r. Wydał bowiem decyzję w dniu [...] marca 2018 r. Stan faktyczny sprowadza się do tego, że WSA w Warszawie uchylił poprzednio wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie. Akta administracyjne sprawy zostały zwrócone organowi odwoławczemu wraz z odpisem wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2017r. uchylającego poprzednio wydaną decyzje z dnia [...] sierpnia 2016r. ze stwierdzeniem jego prawomocności (art. 286 § 1 p.p.s.a.). Minister odnotował wpływ tych akt w dniu 11 października 2017r. W myśl art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W błędzie jest zatem strona twierdząc, że organ przez prawie dwa lata nie rozpoznał odwołania od decyzji Wojewody [...] Termin zatem na rozpatrzenie odwołania winien być liczony od daty zwrotu akt Ministrowi, co miało miejsce 11 października 2017r. Prawdą jest, jak wynika z akt administracyjnych, że Minister nie podjął żadnej czynności procesowej zmierzającej do uzupełnienia materiału dowodowego, jak również nie wystosował zawiadomienia o przyczynach niezałatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Jednakże w dniu [...] marca 2018 r. rozpatrzył odwołanie i podjął rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w dacie wnoszenia skargi do sądu Minister Inwestycji i Rozwoju pozostawał w bezczynności, jednakże wobec wydania decyzji po dniu wpływu skargi na bezczynność - nałożenie przez Sąd w wyroku zobowiązania na organ odwoławczy, aby tenże rozpatrzył odwołanie, stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji konieczne było umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie, co znalazło wyraz w pkt 1. niniejszego wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takie stwierdzenie zostało zawarte w pkt 2. wyroku. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie można przypisać jej takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu, bezczynność organu w tej sprawie nie miała miejsca w warunkach rażącego naruszenia prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w pkt 3. sentencji wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu Sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie co prawda organ przekroczył termin na załatwienie sprawy kilkukrotnie, jak również nie wystosował do strony zawiadomienia o przyczynach tego stanu rzeczy. Bezspornie także organ przekroczył kilkukrotnie termin miesięczny wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jednakże w konsekwencji organ załatwił odwołanie po ok. 5 miesiącach. Zdaniem Sądu, okres bezczynności Ministra w niniejszej sprawie, aczkolwiek niedopuszczalny i godzący w prawa procesowe skarżącej, nie był jednak zbyt długi na tle podobnych spraw rozpoznawanych przez Sąd. Potrzeba bowiem pewnego rodzaju obiektywizmu i ujednolicenia stosowania instytucji rażącego naruszenia prawa w przypadkach bezczynności przez sądy administracyjne nakazuje taką ocenę stanu sprawy, aby nie dopuścić do zróżnicowania sytuacji procesowej różnych stron w analogicznych stanach faktycznych. Tutaj zdaniem Sądu nie doszło do rażącego naruszenia terminu rozpoznania sprawy. Sąd oddalił wniosek strony o wymierzenie sumy pieniężnej (pkt 4). Zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumę taką wymierza się do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS. Powołane przepisy nie regulują zasad nakładania takiej sumy czy też jej wysokości. Sąd tutaj kierował się tym, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na sumę zasądzonych kosztów składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji wynosząca 480 zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa w kwocie 17 zł od pełnomocnictwa procesowego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.