IV SAB/Wa 1061/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę dla D. C. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, I. zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia wniosku D C. z dnia [...] maja 2019 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem, II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę "na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...]" dotyczącą wydania zezwolenia na pracę typ A dla D. C. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia temu organowi akt sprawy, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 3) przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca w dniu 15 maja 2019 r. złożyła do Wojewody [...] o wydanie zezwolenia na pracę, a organ pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku, nie podjął żądnych działań w celu merytorycznego jego rozpoznania, jak również nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżąca spółka wskazała, że organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Dodała także, że organ podjął wprawdzie w prawnie ustalonym terminie czynności w sprawie, lecz nie zakończył jej w ustawowym terminie wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącej, podejmowane przez organ czynności miały charakter pozorny i nieistotny dla załatwienia sprawy. Przyczyny zaistniałego stanu leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, co uzasadnia ocenę, że uchybienia miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, skarżąca podniosła, że w wyniku oczekiwania na załatwienie sprawy ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że w dniu 14 maja 2019 r, podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił, działając przez pełnomocnika, za pośrednictwem portalu praca.gov.pl, do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela [...]. D. C., w charakterze pracownika [...]. Wniosek zawierał braki formalne, tym samym pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. skarżący został wezwany do ich uzupełnienia w terminie 21 dni od otrzymania wezwania. W dniu 14 czerwca 2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie rozpatrzył ww. ponaglenia. W dniu 17 czerwca 2019 r. do tut. Urzędu wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] dotyczącą wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla ww. Cudzoziemca. Następnie w sprawie prowadzone było postępowanie wyjaśniające. Pismem z dnia 11 lipca 2019 r. pełnomocnik pracodawcy została wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Przewidywany termin wydania decyzji został wyznaczony do dnia [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda wyjaśnił, że w chwili wnoszenia odpowiedzi na skargę nie było możliwe wydanie decyzji w sprawie, gdyż organ oczekuje na uzupełnienie przez skarżącego dokumentacji. Wydanie decyzji będzie możliwe po uzupełnieniu przez pełnomocnika dokumentacji w sprawie. Organ wskazał także, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością bądź bezczynnością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem skarżącego, konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie przez pełnomocnika brakujących dokumentów, pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. Jednocześnie, Organ uznał, że wniosek Skarżącej o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny jest bezzasadny. Z ostrożności procesowej Organ wniósł - w przypadku uwzględnienia skargi skarżącego - o niezasądzanie na rzecz skarżącego lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik skarżącego wniósł bowiem w przeciągu ponad dwóch tygodni około 609 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o jednakowej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a Należy zatem podnieść, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że Skarżąca 14 maja 2018 r. złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt na pracę Cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stanowisku pracownika [...]. Skarżąca oczekując na rozstrzygnięcie w piśmie z 14 czerwca 2018 r. wniosła do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody, a potem w dniu 17 czerwca 2018 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody, która jest przedmiotem niniejszego rozpoznania. W piśmie z 12 czerwca 2019 r. Wojewoda wezwał Skarżącą do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem Strony. Po wniesieniu skargi Organ prowadząc postępowanie wyjaśniające po raz kolejny pismem z 11 lipca 2019 r. wezwał pracodawcę do uzupełnienia wniosku. Jednocześnie Organ wyznaczył przewidywany termin wydania decyzji do [...] sierpnia 2019 r. Należy wskazać, że do dnia rozstrzygnięcia przez Sąd niniejszej sprawy, Wojewoda nie rozpoznał wniosku Skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę dla Cudzoziemca (brak informacji w tym zakresie). Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy zdaniem Sądu o bezczynności organu w prowadzeniu kontrolowanego postępowania. Niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie przekroczone i zasadne są zarzuty skargi w tym zakresie. Analiza akt administracyjnych przekazanych do Sądu potwierdza, że od dnia złożenia wniosku przez Stronę 14 maja 2018 r., organ nie rozstrzygnął sprawy. Oznacza to, że Wojewoda nie dochował terminu ustawowego do załatwienia sprawy. Zwiększenie wpływu spraw, czy też trudności kadrowe organu nie mogą być uznane za usprawiedliwienie bezczynności organu, którego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się zachowaniem ustawowych terminów. Nie ulega również wątpliwości, że działania Wojewody wskazują, że organ, ani na bieżąco nie prowadził sprawy, ani nie działał wnikliwie i szybko, aby doprowadzić do zakończenia postępowania (art. 12 k.p.a.). Organ po złożeniu wniosku nie podjął niezwłocznie żadnych działań. Uczynił to dopiero 12 czerwca 2019 r., kiedy to wezwał Stronę do nadesłania brakujących dokumentów umożliwiających rozpoznanie wniosku. Następnie, dopiero wniesienie skargi do Sądu zmobilizowało organ, by podjął dalszą próbę wywiązania się z obowiązku załatwienia sprawy, poprzez kolejne wezwanie do złożenia dokumentacji, ale uczynił to dopiero pismem z 11 lipca 2019 r., w którym dodatkowo wskazał nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu powyższych okoliczności nie sposób jednak zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa mimo, że Wojewoda podejmował czynności w sprawie, w prawnie nieusprawiedliwionych terminach i z dużym prawdopodobieństwem, stanowiły one reakcje na wezwanie Skarżącego. Sąd miał na względzie, że realia prowadzenia dużej liczby analogicznych postępowań przez organ czynią praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę, że zaistniała bezczynność organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13, CBOSA). Jednocześnie Sąd z urzędu nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny lub przyznania od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że Wojewoda podjął dalsze działania w sprawie zmierzające do jej zakończenia. W konsekwencji Sąd stwierdził, że na dzień wyrokowania organ był bezczynny, a tym samym żądanie skargi dotyczące wydania stosownego orzeczenia w sprawie należało uznać za uzasadnione, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a, w punkcie I i II wyroku. Jednocześnie Sąd mając na względzie art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako stan, w którym ewidentnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o czym orzekł w punkcie III wyroku. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który podjął dalsze działania w sprawie, zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 240 zł. Zdaniem sądu obniżenie wynagrodzenia pełnomocnika było uzasadnione z uwagi na to, że przed tutejszym Sądem toczy się kilkaset spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik. Sporządzane przez pełnomocnika skargi charakteryzują się tożsamą treścią, wnioskami i zarzutami, a zatem nakład pracy pełnomocnika już z tego względu jest mniejszy. Co więcej sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a skarga nie została uwzględniona w całości.