IV SAB/Wa 11/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rząsa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku A. S. z dnia [...] lipca 2011 r., ponowionego w dniu [...] lipca 2015 r. o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania – w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB/Wa 11/17 UZASADNIENIE Profesjonalny pełnomocnik, działając w imieniu A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 22.07.2011 r. (ponowionego w dniu 17.07.2015 r.) o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...] z obrębu [...], stanowiące obecnie własność Miasta [...], a wydzielone –pod drogi publiczne. W skardze pełnomocnik Skarżącego opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wniósł o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent [...] ostateczną decyzją z dnia [...].08.2010 r. nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. 0.7892 ha, położonej przy ul. [...]. W konsekwencji tej decyzji, zatwierdzony został podział wymienionej działki m.in. na działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], przeznaczone pod drogi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że sprawa odszkodowania była uprzednio rozpoznawana przez Organy administracji publicznej. Ostatnio Prezydent [...] decyzją z dnia [...].07.2014 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, położony w rejonie ulicy Przyczółkowej, stanowiący działki ewidencyjne: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez A. S. od tej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].09.2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ pierwszej instancji. Wskazana decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19.01.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3187/14 oddalił ją. Od wyroku tego nie wniesiono skargi kasacyjnej i stał się on prawomocny. Akta administracyjne sprawy, wraz z odpisem tego prawomocnego wyroku, zostały przez Sąd zwrócone Wojewodzie [...], który z kolei w dniu 30.06.2015 r. (data wpływu 2.07.2015 r.) przekazał je do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...]. W wyniku wskazań Wojewody, w dniu 31 sierpnia 2015 r. przed I. instancją został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego J. N.. Następnie pismem z dnia 7.10.2015 r. Prezydent [...] wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień 5.11.2015 r. oraz na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił strony o sporządzonym operacie szacunkowym i możliwości zapoznania się z nim, a także możliwości składania pisemnych wyjaśnień i wniosków. Na wniosek Skarżącego z dnia 4.11.2015 r. zmieniono termin rozprawy na dzień 12.01.2016 r. Następnie, pismem z dnia 15.12.2015 r. Prezydent zawiadomił strony postępowania, o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., z uwagi na konieczność zgromadzenia całości akt sprawy. Jednocześnie, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił strony, że jej rozstrzygnięcie merytoryczne nastąpi do 30.12.2016 r. W dniu 8.01.2016 r. pełnomocnik Skarżącego złożył wniosek dowodowy o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kontroperatu sporządzonego w dniu 30 listopada 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. dla przedmiotowych 4 działek, na okoliczność wartości rynkowej rzeczonej nieruchomości. W dniu 12.01.2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której pełnomocnik Skarżącego złożył szereg zastrzeżeń co do metodyki operatu szacunkowego, sporządzonego przez J. N. (powołał się na uwagi zgłoszone do jej operatu sporządzonego dla byłej działki nr [...], z tego samego obrębu, podczas rozprawy administracyjnej mającej miejsce w tym samym dniu). W dniu 26.02. 2016 r. do Kancelarii Urzędu [...] wpłynął wniosek pełnomocnika Skarżącego o wystąpienie przez Organ do Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o zaopiniowanie operatów szacunkowych z dnia 31 sierpnia 2015 r. i z dnia 30 listopada 2015 r., przygotowanych dla przedmiotowych działek. Wnioskiem z dnia 5.04.2016 r., pełnomocnik Skarżącego wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy, w szczególności o wystąpienie przez Organ do Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o zaopiniowanie wskazanych obu operatów szacunkowych. W odpowiedzi na to wystąpienie, Prezydent [...] pismem z dnia 3.06.2016 r. poinformował pełnomocnika Skarżącego o braku podstaw do żądanego wystąpienia, gdyż operat szacunkowy z dnia 31 sierpnia 2015 r. został wykonany zgodnie z przepisami prawa. Natomiast w odniesieniu do kontroperatu z dnia 30 listopada 2015 r. Prezydent [...] poinformował, że zostanie on przekazany do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Departamentu Gospodarki Nieruchomościami Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w celu skontrolowania prawidłowości jego wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego, z uwagi na przyjęcie ceny znacząco odbiegającej od cen notowanych na rynku lokalnym. W piśmie z dnia 19.07.2016 r., na skutek wniosku pełnomocnika Skarżącego z dnia 8.07.2016 r., o przyspieszenie rozpoznania sprawy, Prezydent [...]podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 15.12.2015 r., że wniosek o przyznanie odszkodowania zostanie rozpatrzony do 30.12.2016 r. Jednocześnie Prezydent poinformował, że kontroperat szacunkowy z dnia 30 listopada 2015 r. został przekazany do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która jeszcze nie zajęła stanowiska. W dniu 21.07.2016 r. Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa zwróciło do Urzędu [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa kopie trzech operatów szacunkowych (także tyczących innych działek), w celu potwierdzenia za zgodność z oryginałem wszystkich ich stron, z informacją, że szczegółowa weryfikacja czynności szacowania wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. oraz ewentualne wszczęcie wobec niej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, nastąpi po przesłaniu wymienionych dokumentów. Z uwagi na to, pismem z dnia 2.08.2016 r. Prezydent [...] zwrócił się do pełnomocnika Skarżącego o przekazanie oryginałów bądź poświadczonych za zgodność z oryginałem wszystkich stron kopii operatów szacunkowych z dnia 30 listopada 2015 r. W dniu 24.08.2016 r. pełnomocnik Skarżącego złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania przez Prezydenta [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].11.2016 r. uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione, kładąc nacisk na priorytetowy charakter dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i konieczność zastosowania w takiej sytuacji art. 36 § 1 k.p.a. W piśmie z dnia 22.12.2016 r. (po wniesieniu skargi na przewlekłość), Prezydent poinformował pełnomocnika Skarżącego, że ze względu na znaczne spiętrzenie się podobnych spraw w roku 2016 nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie do dnia 30 grudnia 2016 r. i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy nastąpi do dnia 30 marca 2017 r. Ponadto Prezydent poinformował, że w sprawie został przygotowany projekt decyzji administracyjnej, który podlega procedurze kontroli wewnętrznej. Pełnomocnik Skarżącego zaakcentował przede wszystkim fakt wyznaczenia w dniu 15.12.2015 r. zbyt odległego terminu załatwienia sprawy, bo przeszło rocznego przez wskazanie terminu jej załatwienia do 30.12.2016 r. W odpowiedzi na skargę, Prezydent [...] wniósł o uznanie jej za bezzasadną, opisując jednocześnie dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz informując, że Strona nie uzupełniła akt sprawy o oryginały bądź poświadczone za zgodność z oryginałem wszystkie strony kopii obu operatów z dnia 30 listopada 2015 r., o które to uzupełnienie zwróciło się Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia 21.07.2016 r. Ponadto Prezydent wyjaśnił, że Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa prowadzi ok. 4200 spraw z zakresu ustalenia i wypłaty odszkodowań z tytułu zajęcia i wydzielenia części gruntów pod drogi publiczne, sprawy zaś są rozpatrywane przez Prezydenta sukcesywnie, według wpływu wniosku i kolejności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przypadkach, w których należy wydać decyzję, na którą w zależności od tego jaki organ ją wydał - służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpatrywanej sprawie, w oparciu o art. 119 pkt 4 P.p.s.a., Sąd zarządził skierowanie niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne, celem rozpoznania jej w trybie uproszczonym. Stwierdzić należy, że przed wniesieniem niniejszej skargi, Skarżący wyczerpał środki prawne przysługujące mu w postępowaniu administracyjnym, wnosząc zażalenie do Wojewody. Nie ma więc przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi. Na wstępie rozważań w przedmiocie zarzuconej przewlekłości Organu I. instancji podkreślenia wymaga, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej, wyrażonym w art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów Unii Europejskiej, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawa wynikające z prawa do dobrej administracji wiążą państwa członkowskie jako zasady ogólne prawa unijnego (por m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie zaś z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd podziela pogląd przyjęty w utrwalonym już orzecznictwie, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych uprzednio terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne staje się poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/15 - dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się jednak, że w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz z art. 77 § 1 k.p.a. Odnotować należy, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Sąd podziela jednak prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że pod pojęciem "bezczynności" rozumieć należy niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania", należy rozumieć prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez podejmowanie czynności w sprawie w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, mających sprawić wrażenie, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc przytoczone rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że Prezydent [...] - na dzień wniesienia skargi, jak i rozpoznawania jej przez Sąd - pozostawał w stanie przewlekłości. Biorąc pod uwagę fakt, że w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony w rejonie ulicy [...], stanowiący działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3187/14 oddalił skargę wniesioną na uprzednio wydaną w tym przedmiocie decyzję Wojewody [...] z dnia [...].09.2014 r., który uchylił decyzję odmowną Prezydenta [...] z dnia [...].07.2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji - kontroli Sądowej w zakresie zarzuconej Organowi przewlekłości podlegał okres po wydaniu tego wyroku, liczony od dnia zwrotu Prezydentowi [...] akt administracyjnych sprawy (od 2.07.2015 r.), a przez to i czynności Organu - podejmowane sprawie po tej dacie - albo ich zaniechanie. Należy na wstępie podkreślić, że sam fakt niewydania decyzji do dnia wniesienia skargi, nie przesądza jeszcze o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły, bowiem o tym, czy postępowanie było prowadzone przewlekle decydują także okoliczności, które doprowadziły do niewydania rozstrzygnięcia w terminie określonym w przepisie art. 35 k.p.a. Nie można bowiem czynić zarzutu przewlekłości w sytuacji, kiedy Organ z przyczyn, na które nie miał wpływu, nie mógł ustalić stanu faktycznego sprawy, który determinuje jej rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie, mimo że Prezydent [...] od dnia [...].07.2015 r. do dnia wyrokowania pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, to jednak do powstałego opóźnienia w wydaniu decyzji częściowo przyczynił się Skarżący. Sąd stwierdza bowiem, że Prezydent [...], po otrzymaniu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, niezwłocznie (już 8.07.2015 r.) podjął czynności w sprawie, zmierzające do zebrania materiału dowodowego w postaci uzyskania operatu szacunkowego, który został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 31 sierpnia 2015 r., a więc w ciągu miesiąca od otrzymania przez Prezydenta [...] akt sprawy. Pozyskał też wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie pismem z dnia 7.10.2015 r. Organ I. instancji wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień 5 listopada 2015 r. Jednakże, na wniosek Skarżącego – złożony dzień przed mającą się odbyć rozprawą administracyjną – Prezydent [...] był zmuszony do zmiany terminu rozprawy na dzień 12.01.2016 r. Następnie zaś, cztery dni przed rozprawą pełnomocnik Skarżącego - przy piśmie z dnia 8.01.2016 r. - złożył przeciwdowód w postaci operatu szacunkowego dla przedmiotowych czterech działek z dnia 30 listopada 2015 r. i wniósł o jego dopuszczenie oraz o przeprowadzenie dowodu z tego operatu na okoliczność wartości rynkowej przejętej nieruchomości. Twierdził bowiem, że została ona ustalona przez biegłego, jako znacznie wyższa, niż przyjęta w operacie sporządzonym na zlecenie Organu. W dniu 12.01.2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której pełnomocnik Skarżącego złożył szereg zastrzeżeń co do metodyki sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 31 sierpnia 2015 r. Z kolei w dniu 26.02.2016 r. do Kancelarii Urzędu [...] złożył wniosek o wystąpienie przez Organ do Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o zaopiniowanie operatów szacunkowych z dnia 31 sierpnia 2015 r. i z dnia 30 listopada 2015 r., ponowiony następnie pismem z dnia 5.04.2016 r., w którym równocześnie wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Opisane okoliczności niewątpliwie świadczą o tym, że Skarżący swoją postawą przyczynił się do powstania opóźnienia w załatwieniu wniosku o ustalenie odszkodowania. W szczególności wniósł o zmianę terminu rozprawy administracyjnej z 5.11.2015 r., by przed jej kolejnym terminem móc jeszcze uzyskać kontroperat, sporządzony dopiero 30.11.2015 r. Następnie złożył wnioski do Organu o zwrócenie się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ocenę czynności szacowania sporządzonych operatów z dnia 31 sierpnia 2015 r. i z dnia 30 listopada 2015 r., podczas gdy sam mógł o to zrobić. Miał bowiem możliwość bezpośredniego zwrócenia się, stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, zważywszy, że tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych posiada wyłączną kompetencję do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości. W świetle normatywnej treści tego przepisu, ocenie organu administracji w postępowaniu administracyjnym nie może podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Postawę Skarżącego charakteryzuje brak chęci współdziałania z Organem orzekającym w sprawie. Miało to miejsce zwłaszcza wówczas, gdy ten w piśmie z dnia 28.06.2016 r. wystąpił do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa o zweryfikowanie prawidłowości przedłożonego kontroperatu (wykonanych przez rzeczoznawcę czynności szacowania). Skarżący zignorował wezwanie Prezydenta [...] z dnia 2.08.2016 r. do uzupełnienia akt sprawy o oryginały bądź poświadczone za zgodność z oryginałem wszystkie strony kopii operatu z dnia 30 listopada 2015 r., o które to uzupełnienie zwróciło się Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia 21.07.2016 r. i jak wynika z odpowiedzi na skargę, brak ten w ogóle nie został uzupełniony. Strona zanegowała zasadność tego wezwania w skardze, a w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w tej sprawie, nie poinformowała nawet Organu – mimo że spoczywał na niej taki obowiązek - że nie przedłoży żądanych dokumentów. W tej sytuacji, wyczekiwanie Organu na ich nadesłanie, również przyczyniło się do wydłużenia czasu rozpoznawania sprawy. Brak chęci współdziałania z Organem orzekającym w sprawie i uchylanie się Strony od obowiązków nałożonych w toku postępowania administracyjnego, należało więc uznać za przyczynienie się Skarżącego do zarzucanej Organowi przewlekłości postępowania. Przekroczenie terminu z powodu okoliczności powstałych z winy Skarżącego, nie może zaś być podstawą do formułowania zarzutu rażącej przewlekłości, w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta [...]. Nadmienić też należy, że 24.08.2016 r. Skarżący nie uzupełniając tego braku, od razu złożył zażalenie, skierowane do Wojewody [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania, w wyniku czego akta sprawy przesłane zostały do Wojewody, który 22.11.2016 r. uznał to zażalenie za nieuzasadnione – w ten sposób wyczerpał tryb pozwalający na wniesienie przedmiotowej skargi do Sądu. Kolejne zawiadomienie Organu I. instancji z 22.12.2016 r., wydane w trybie art. 36 k.p.a., jako termin załatwienia sprawy wskazało 22.12.2016 r. Z ustaleń poczynionych przez Sąd w dniu wyrokowania wynika, że do chwili obecnej decyzja w tej sprawie nie została wydana. Zachodziły zatem podstawy do zobowiązania Prezydenta [...], do rozpoznania po raz kolejny wniosku Skarżącego z dnia 22.07.2011 r. (ponowionego w dniu 17.07.2015 r.), o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], stanowiące obecnie własność Miasta [...], a wydzielone – jak wynika z wniosku - pod drogi publiczne (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Wobec tego należało stwierdzić, że przewlekłość postępowania miała miejsce, ale nie z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.). Z tych przyczyn Sąd orzekł, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nadmienić przy tym należy, że aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. odchodzi od dotychczas obowiązującej zasady wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Obecnie obowiązujący art. 7 k.p.a. wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona. Samo niezadowolenie z opinii biegłego z tego powodu, że ustalił wartość nieruchomości wbrew oczekiwaniom skarżącego, niepoparte dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego w postaci negatywnej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, jest niewystarczające do zanegowania prawidłowości wyceny, sporządzonej przez rzeczoznawcę, na zlecenie organu. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego - w myśl art. 84 § 1 k.p.a. Podlega zatem swobodnej ocenie, jako element materiału dowodowego sprawy. W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do jego treści, a w konsekwencji również mogą odmówić mu mocy dowodowej. Wyczekiwanie jednak w tej sprawie przez Prezydenta [...] na stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, w celu pozyskania niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu, świadczy o opieszałości działań Organu. Świadczy zatem o przewlekłym prowadzeniu przez Prezydenta [...] postępowania w tej sprawie. Okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności czy przewlekłości muszą mieć bowiem charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. W orzecznictwie, za ugruntowany należy uznać pogląd, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Na organie spoczywa więc obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań, dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Na organach administracji publicznej rozpoznających sprawę spoczywa powinność oceny - na podstawie art. 80 k.p.a. - wartości dowodowej operatu szacunkowego (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 374/07, LEX nr 454007). Uprawnienie rzeczoznawcy majątkowego do wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania, nie oznacza, że rzeczoznawca działa tu w sposób dowolny. W tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest bowiem do uzasadnienia swego stanowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07, LEX nr 496165). Wobec tego, sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę, na zlecenie Strony skarżącej operat szacunkowy, będący "opinią prywatną" również winien podlegać ocenie organu administracji publicznej, który w oparciu o te dowody, rozstrzyga sprawę co do wysokości przyznawanego odszkodowania. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadania, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny, a rozważania te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Dodać przy tym należy, że w przypadku istniejących wątpliwości względnie niejasności, organ powinien zażądać od rzeczoznawcy stosownych wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. W sytuacji zaś istnienia - w ocenie organu - prawidłowo sporządzonych, ale rozbieżnych operatów szacunkowych, określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, winien rozważyć zlecenie dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości. Dopiero w wyniku weryfikacji i stwierdzeniu przez organ, który operat szacunkowy spełnia nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale również opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości - może on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd stwierdza, że takiej weryfikacji operatów szacunkowych, złożonych do akt przedmiotowej sprawy, Organ nie przeprowadził, a przynajmniej z nadesłanych Sądowi akt sprawy nie wynika, by taka analiza była przez Organ dokonywana. Wynika z tego, że na tym etapie postępowania nieuzasadnione jest oczekiwanie przez Prezydenta [...] na ocenę Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w sprawie prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 30 listopada 2015 r., tym bardziej, że w świetle art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, traci charakter opinii o wartości nieruchomości, ale od dnia wydania tej oceny. Podnieść również należy, że Prezydent [...] naruszył nakaz wynikający z treści art. 36 § 1 k.p.a, ponieważ podczas trwającej od 3 lipca 2015 r. przewlekłości postępowania, tylko dwukrotnie poinformował Skarżącego o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i wskazał przyczynę zwłoki w rozpoznaniu sprawy (pismo z 15.12.2015 r. i z 22.12.2016 r. Przy czym pismo z dnia 19.07.2016 r. jedynie podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z 15.12.2015 r.), która to okoliczność niewątpliwie stanowi naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. Przy tym nie można uznać, że dopełniony został obowiązek, wynikający z art. 36 § 1 k.p.a. Nie realizują go pismo Prezydenta [...] z dnia 15.12.2015 r., w którym poinformował Skarżącego, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie nastąpi do 30.12.2016 r. (którego to terminu Prezydent zresztą nie dotrzymał), jak również pismo z dnia 22.12.2016 r., w którym wyznaczono nowy termin merytorycznego załatwienia sprawy do 30 marca 2017 r. Podanie takich informacji nie spełnia wymogów stawianych przez art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. Na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., Organ wyznaczający nowy termin załatwienia sprawy, jest bowiem związany wskazanymi przepisami, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 k.p.a. nie normuje ograniczeń, ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Przepis ten musi być bowiem interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Z tego względu, informacja Prezydenta [...], zawarta w piśmie z dnia 15.12.2015 r. o rozpatrzeniu wniosku po upływie roku od daty tego pisma, tj. do 30.12.2016 r., jak również przedłużenie pismem z dnia 22.12.2016 r. terminu rozpatrzenia sprawy o kolejne trzy miesiące, tj. do 30.03.2017 r., nie spełnia przesłanki wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Artykuł 36 k.p.a. nie może być bowiem interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 k.p.a. nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź niewiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 k.p.a., który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym prawidłowość nowego terminu załatwienia sprawy, wyznaczonego przez organ, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania, w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że od terminowego załatwienia sprawy w rozumieniu k.p.a., nie zwalnia organu ilość spraw do rozpoznania, jak również problemy organizacyjne organu administracji publicznej, związane z realizacją zadań ustawowych. Wskazane okoliczności nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy i nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 k.p.a. (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 97), w którym to wyrażony pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania, określonej w art. 12 k.p.a. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" (por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462). Pogląd ten wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących obecnie przepisów prawa. Mając na względzie przytoczoną argumentację Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy, tym bardziej, że Prezydent [...] w swoim piśmie z 22.12.2016 r. stwierdził wprost, że w przedmiotowej sprawie został przygotowany projekt decyzji, co oznacza, że brak jest merytorycznych przeszkód do zakończenia postępowania. Skoro Prezydent sam przyznał, że nie ma przeszkód do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, to brak wydania decyzji administracyjnej może skutkować pozostawaniem Prezydenta [...] w stanie przewlekłości. Ów termin dwumiesięczny jest zarazem konieczny do niezbędnego zebrania w sprawie materiału dowodowego w postaci - albo uzyskania potwierdzenia aktualności już sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 31 sierpnia 2015 r., albo do sporządzenia nowego operatu szacunkowego przejętej nieruchomości (art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), a następnie dokonania jego oceny zgodnie z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów i załatwienia sprawy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, bezczynności organu administracji nie mogą usprawiedliwiać takie okoliczności, jak spodziewane trudności w wykonaniu decyzji czy brak środków finansowych, na co może wskazywać pismo Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] z dnia 22.12.2016 r., znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Wobec tego raz jeszcze należy podkreślić, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności czy przewlekłości zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Pogląd ten harmonizuje z powszechnie aprobowaną tezą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają trudności obiektywne, jak np. brak środków pieniężnych. Trzeba mieć na względzie, że postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 22.07.2011 r. zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 29.12.2011 r. i toczy się nadal. Trudno podzielić zatem pogląd Organu, że niezbędny do wyjaśnienia zakres postępowania, sprowadzający się do ustalenia wartości nieruchomości, był na tyle skomplikowany, by usprawiedliwiał ponad 5-letnie oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazane okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że Organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania, co uzasadniało częściowe uwzględnienie skargi, z uwagi na naruszenie przez Prezydenta [...] przepisów art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i korespondującego z nim art.12 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Ze wskazanych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 i § 1a w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 4. sentencji wyroku składa się kwota 100,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480,-zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony reprezentowanej przez adwokata, podlega również zaliczeniu wydatek poniesiony przez Stronę w kwocie 17,-zł w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 2/03, OSNC 2003, nr 12, poz. 161, LEX nr 76144).