IV SAB/Wa 110/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę. R. W. (dalej również "skarżący") wniósł do Sądu skargę na przewlekle prowadzenie sprawy przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, (dalej również "organ") w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na-rzecz R. W. w wysokości 2.502.362,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0639 ha, nr [...] o pow. 0,0511 ha, nr [...] o pow. 0,2039 ha, [...] o pow. 1,8898 ha, nr [...] o pow. 0,7924 ha, nr [...] o pow. 0,3668 ha, przeznaczonej pod budowę autostrady [...] dla odcinka od km 44+900 do km 51+400 w województwie [...]. Stan sprawy był następujący: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] – wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy - orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz R. W. w wysokości 2.502.362,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0639 ha, nr [...] o pow. 0,0511 ha, nr [...] o pow. 0,2039 ha, [...] o pow. 1,8898 ha, nr [...] o pow. 0,7924 ha, nr [...] o pow. 0,3668 ha, przeznaczonej pod budowę autostrady [...] dla odcinka od km 44+900 do km 51+400 w województwie [...]. Od powyższej decyzji, w dniu [...] lipca 2017r., skarżący złożył odwołanie, podnosząc szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnegom.in. operat szacunkowy nie spełnia wymogów określonych w § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem nie zawiera toku obliczeń, w tym obliczeń, z których wynikają poszczególne wartości współczynników korygujących. Powyższe, zdaniem skarżącego, nie pozwalało na weryfikację operatu szacunkowego i zajęcie stanowiska co do poprawności wyliczeń. W dniu [...] sierpnia 2017r. odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane przez Wojewodę [...] do organu odwoławczego. W dniu [...] lutego 2018r. skarżący wystosował do organu ponaglenie i wezwał go do niezwłocznego rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017r. W dniu [...] lutego 2018r. R. W. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekle prowadzenie sprawy przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa ( obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju) w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017r. dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] [...] składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...], [...],[...],[...],[...] i [...] na terenie gminy [...], w której wniósł o : 1.) stwierdzenie przewlekłości postępowania Ministra Infrastruktury i Budownictwa od dnia [...] sierpnia 2017r. do dnia [...] lutego 2018r. w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017r., dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] na terenie gminy [...] składającej się z działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie na rzecz skarżącego od Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwoty 10.000; złotych za przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017r., dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] na terenie gminy [...] składającej się z działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]; 4) zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił, że Minister infrastruktury i Budownictwa miał ustawowy obowiązek rozpatrzenia jego odwołania z dnia [...] lipca 2017r. w terminie nie dłuższym niż 1 miesiąc, licząc od momentu otrzymania go. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa przekroczył ustawowy termin do załatwienia sprawy aż sześciokrotnie i w ogóle nie powiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, jak również nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. W ocenie skarżącego zachowanie organu miało charakter rażącego naruszenia prawa w zakresie przewlekłości prowadzonego postępowania, zwłaszcza że nieruchomość została mu odebrana [...] sierpnia 2007r. i do dnia złożenia skargi nie otrzymał za nią jakiegokolwiek odszkodowania. Przesłanką do uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, bez względu na fakt, że postępowanie to zostało zakończone. Organ – obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju - w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty są niezasadne i przedstawiając poszczególne etapy załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a mianowicie gdy organ, mimo ciążącego na nim obowiązku z mocy prawa nie wydaje decyzji administracyjnej czy postanowienia, na które służy zażalenie albo kończy postępowanie, bądź postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wynagrodzenie to - zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z [...] lutego 2017 r. ([...] z 2017 r., poz. [...]) - aktualnie wynosi kwotę [...]. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga R. W. na przewlekle prowadzenie sprawy przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017r. dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...], [...],[...],[...],[...] i [...] na terenie gminy [...], nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do wniosków skargi należy wskazać na wstępie, że instytucja skargi na przewlekłość postępowania służy ocenie działań organu administracji w toku postepowania, generalnie w celu jego dyscyplinowania. Jedynie ubocznie instytucja wniesienia tego rodzaju skargi jest istotna, jako element trybu dochodzenia odszkodowania za ewentualnie poniesione szkody, w trybie regulacji cywilnoprawnych, w myśl art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.). W takiej sytuacji samo wydanie aktu, kończącego postępowanie w danej instancji, nie wyłącza możliwości oceny uprzednich działań (zaniechań) organu. Dopuszczalność inicjowania kontroli w danym zakresie nie może być jednak nieograniczona żadną cezurą czasową. Potencjalna możliwość uruchomienia procedury, służącej ocenie prawidłowości działań organu administracji, nie może być rozumiana także jako uprawnienie do wszczynania postępowań kontrolnych w sprawach o charakterze niejako historycznym - już na dzień wniesienia skargi. Prawodawca nie zakreślił wprawdzie expressis verbis wprost w ustawie końca terminu dla wnoszenia stosownych skarg. Nie można jednak stąd wywodzić, jakoby żądanie oceny uprzednich działań organu było możliwe w dowolnie długim czasie, niezależnie od etapu procedowania przed organem, którego zaniechania są kwestionowane. Trzeba mieć na uwadze, że w istocie instytucja skargi na przewlekłość postępowania, analogicznie do skargi na bezczynność, ma służyć głownie dyscyplinowaniu organu. W judykaturze przyjmuje się wprawdzie jednolicie, że ewentualne wydanie orzeczenia, kończącego postępowanie organu, którego zaniechania są kwestionowane, na dzień rozpatrywania skargi przez Sąd nie może być przeszkodą dla oceny uprzednich czynności organu. Przeciwna wykładnia całkowicie niweczyłaby bowiem skuteczność skargi na przewlekłość postepowania, gdy przed jej rozpatrzeniem przez Sąd stan niezgodny z prawem zostałby usunięty. Przy dokonywaniu merytorycznej oceny przez Sąd musi być jednak przesądzająca perspektywa stanu faktycznego sprawy administracyjnej na dzień wnoszenia skargi. Wola prawodawcy, aby przedmiotem oceny był stan sprawy właśnie na dzień wniesienia skargi została odzwierciedlona [...] w uzasadnieniu projektu aktu, którym wprowadzono instytucję skargi na przewlekłość postępowania - ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Wskazano w nim [...] "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości" (tak: druk nr [...], [...] Sejmu RP). Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań nie można uznać za zasadną skargi wniesionej po wydaniu i doręczeniu stronie aktu, co do którego przewlekłość postępowania była zarzucana. Kluczowy jest w istocie moment doręczenia danego aktu, bowiem od tego czasu, wobec związania organu treścią orzeczenia (art. 110 K.p.a.), sprawę w danej instancji trzeba uznać za załatwioną, zaś strona faktycznie ma wiadomość o tym fakcie. Opisana wyżej sytuacja miała miejsce w mniejszej sprawie, gdzie skargę wniesiono po upływie dziesięciu dni od wydania decyzji, kończącej postępowanie w danej instancji. Stanowisko, co do braku możliwości uwzględnienia skargi już po zakończeniu postępowania, gdzie ewentualnie występował stan przewlekłości, jest także prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w postanowieniu z [...] lipca 2013 r. sygn. akt [...] wskazano [...] m.in.: "Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest zaś wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie, [...]". Wypada odnotować, że uznanie za trafną odmiennej koncepcji rodziłoby konieczność rozpatrywania przez sądy administracyjne kwestii ewentualnej przewlekłości postępowania (analogicznie bezczynności) nawet kilkanaście lat po zakończeniu postępowań, o ile byłyby wnoszone po takim okresie stosowne skargi, a – jeszcze w toku postępowania administracyjnego - złożono by zażalenie na bezczynność do organu wyższego stopnia. Wobec wskazanych uwarunkowań skargę należało oddalić. Skoro nie stwierdzono, aby w sprawie występowała przewlekłość postępowania, bezzasadne byłoby rozważanie wniosku skargi o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.