IV SAB/Wa 1115/19

Warszawa, 30 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. B., J. B., T. K., A. B., A. P. i S. B. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie reformy rolnej 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z [...] marca 2017 r. w sprawie reformy rolnej, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych, płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku, 4. zasądza solidarnie od Wojewody [...] na rzecz K. B., J. B., T.K., A.B., A. P. i S. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB/Wa 1115/19 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była bezczynność Wojewody [...] (dalej również "organ" bądź "wojewoda") w rozpatrzeniu wniosku z 28 marca 2017 r. o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, że położone w woj. [...] w obrębie [...] [...] działki ew. nr [...], [...] i [...] ora działka [...] nie podlegały przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. w związku z niezałatwieniem sprawy do końca stycznia 2019 r. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności organu w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie ustawowym, o zobowiązanie Wojewody [...] do rozpoznania załatwienia sprawy w terminie 30 dni oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi informując, że 15 lipca 2019 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...] w sprawie wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem tego sądu z [...] maja 1996 r., którego wynik zdaniem organu ma wpływ na ustalenie kręgu stron w postepowaniu z wniosku skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku z 28 marca 2017 r. o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, że położone w woj. [...] w obrębie [...] [...] działki ew. nr [...], [...] i [...] ora działka [...] nie podlegały przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania", gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 zd. drugie ww. artykułu). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Okoliczności związane z przyczynami niezałatwienia sprawy brane są pod uwagę przy ocenie okresu bezczynności i ocenie przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., tj. czy stan bezczynności miał czy nie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezsporne jest, że na dzień złożenia skargi sprawa nie została rozpoznana. W dniu wniesienia skargi od dawna upłynęły ustawowe terminy na załatwienie sprawy wynikające z art. 35 k.p.a. Organ nie skorzystał z instytucji przedłużenia terminu z art. 36 § 1 k.p.a. i nie podejmował żadnych działań, które usprawiedliwiałyby zwłokę. Okres bezczynności organu od daty złożenia wniosku do dnia złożenia skargi wyniósł 2 lata (bez 4 dni). Okoliczność ta uzasadniała stwierdzenie bezczynności przez sąd (pkt 1 wyroku). Pierwszą czynnością jaką w toku postępowania podjął organ odwoławczy było wydanie w dniu 15 lipca 2019 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania z uwagi na toczące się postępowanie cywilne przed sądem rejonowym w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zasiedzenia nieruchomości. W dacie wydania wyroku ustał więc stan bezczynności, dlatego nie było możliwe orzeczenie o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Odnosząc się z kolei do oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie te musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ w sposób rażący naruszył art. 12 k.p.a., gdyż przez niemal 24 miesiące nie tylko nie rozpoznał sprawy, ale nie podjął żadnych działań zmierzających do jej załatwienia, związanych z gromadzeniem materiału dowodowego. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że organ napotkał obiektywnie na przeszkody czy trudności, które powodowałyby konieczność wydłużenia toku postępowania. Zwłaszcza, że toczyło się już postępowanie dotyczące wydania tego samego rodzaju decyzji w odniesieniu do innych działek wchodzących w skład dawnego majątku ziemskiego [...]. W ocenie Sądu stan bezczynności organu należy uznać za godzący w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), a w konsekwencji, zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 wyroku. W punkcie III wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł mając na względzie dotychczasową zupełnie bierną postawę organu w tej sprawie, który nie uzasadnił w obiektywnie przekonujący sposób takiego stanu rzeczy, który polegał na dwuletnim braku jakichkolwiek działań. Należy podkreślić, że o toczącym się postępowaniu cywilnym organ wiedział już na początku 2018 r., a postanowienie o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny wydał dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Okoliczności powołane powyżej świadczą o zawinionym działaniu organu. Dlatego Sąd doszedł do przekonania, że wymierzenie grzywny jako elementu oddziaływania na przyszłość było konieczne. O kosztach postępowania, w pkt 4 wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).