IV SAB/Wa 1126/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołań 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. przyznaje od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. H. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. H. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H. H. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. nr [...]. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktyczny i prawnych sprawy: Wnioskiem z 9 marca 2017 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie, że nieruchomość położona we [...], zapisana w dawnej księdze wieczystej tom [...] karta [...], stanowiąca byłą własność L. R., przejęta na rzecz Skarbu Państwa, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł, że: 1. dawne parcele katastralne ujęte w księdze wieczystej tom [...] karta [...] oznaczone numerami: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] oraz część parceli nr [...] w zakresie objętym planem parcelacyjnym, w którym stanowi nowoprojektowane parcele oznaczone numerami: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] wraz z zieleńcem o pow. 7850 m2, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 06.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; 2. dawne parcele katastralne oznaczone numerami: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] oraz [...] w części nieobjętej planem parcelacyjnym, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 06.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Od decyzji Wojewody strony wniosły odwołania: pismem z 14 kwietnia 2018 r. P. N., J. N. i P. N., pismem z 16 kwietnia 2018 r. Skarb Państwa - Starosta [...], pismem z 17 kwietnia 2018 r. Zarząd Powiatu [...], pismem z 18 kwietnia 2018 r. Województwo [...] reprezentowane przez Zarząd Województwa [...] oraz pismem z 26 kwietnia 2018 r. H. H.. Odwołania zostały przekazane Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 27 kwietnia 2018 r. wraz z aktami sprawy, za wyjątkiem odwołania H. H., które zostało przekazane w dniu 10 maja 2018 r. Pismem z 14 maja 2018 r. H. H. wniosła o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez Starostę [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. w części dotyczącej działek będących własnością Gminy [...] ze względu na brak interesu prawnego w tym zakresie. Natomiast w dniu 6 czerwca 2018 r. do Ministra wpłynęła odpowiedzi H. H. na odwołania Zarządu Powiatu [...] i Starosty [...], a w dniu 11 czerwca 2018 r. Województwa [...]. W dniu 16 lipca 2018 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wpłynęło pismo skarżącej z prośbą o niezwłoczne rozpatrzenie jej prośby z 14 maja 2018 r. W dniu 26 lipca 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wezwał Zarząd Powiatu [...] i Starostę [...] do wyjaśnienia stanowiska zawartego w odwołaniach. Pismem z 26 lipca 2018 r. Minister zawiadomił również strony postępowania, że z uwagi na dużą ilość spraw odwołania zostaną rozpoznane do 31 grudnia 2018 r. Pismami z 19 października 2018 r. i 23 października 2018 r. organ ponownie zwrócił się odpowiednio do Starosty [...] i Zarządu Powiatu [...] o wyjaśnienie swojego stanowiska zawartego w odwołaniu. W dniach 27 listopada 2018 r. i 30 listopada 2018 r. do organu wpłynęły odpowiedzi Starosty [...] i Zarządu Powiatu [...] na pismo Ministra z 19 października 2018 r. Pismem z 7 marca 2019 r. Minister wyznaczył ponownie termin zakończenia postepowania do 30 czerwca 2019 r. W dniu 13 czerwca 2019 r. do Ministra wpłynęło wezwanie H. H. do usunięcia naruszenia prawa. Minister pismem z 21 czerwca 2019 r. wyznaczył kolejny, już trzeci przewidywany termin zakończenia sprawy do dnia 31 grudnia 2019 r. za powód podając dużą ilość spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. H. H., reprezentowana przez adwokata, w dniu 28 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu) wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody z [...] marca 2018 r. Skarżąca w skardze wniosła o: stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w określonym terminie, przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 22 925,15 złotych i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zakończył postępowania w ustawowym terminie, choć postępowanie trwa już ponad rok (stan na dzień wniesienia skargi). Zdaniem strony skarżącej sprawa nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a sposób załatwienia sprawy przez organ jest szczególnie rażącym przejawem przewlekłości. Poza tym duża ilość spraw nie może być przesłanka zwalniającą organ z obowiązku rozpatrzenia sprawy w terminie. Z uwagi na przewlekłość Ministra skarżąca nie może dochodzić swoich praw do nieruchomości, co naraża ją na znaczną szkodę w majątku. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarbu Państwa – Starosty [...] od pkt. 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w zakresie w jakim odnosi się ono do obecnych działek stanowiących odpowiedniki wymienionych w tym punkcie parcel z wyjątkiem działek ewidencyjnych nr [...] (część), [...],[...], [...],[...], część [...] (część), [...],[...],[...],[...]. Z kolei postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania Powiatu [...] od pkt. 1 decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., w zakresie w jakim odnosi się ono do obecnych działek stanowiących odpowiedniki wymienionych w tym punkcie parcel z wyjątkiem działek ewidencyjnych nr [...],[...] (część), [...] (część), [...]. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył, że sprawa ma skomplikowany charakter, oraz że postanowieniami z [...] czerwca 2019 r. postępowanie odwoławcze zostało zakończone. Organ podniósł też, że wniosek skarżącej o zasądzenie sumy pieniężnej jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a., w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ w tej sprawie dopuścił się przewlekłości, gdyż postępowanie prowadzono dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i nadal go nie zakończono, albowiem organ ograniczył się jedynie do wydania, po upływie ponad roku od wpływu odwołań, postanowień w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności części odwołań (postanowienia z [...] czerwca 2019 r. dotyczące odwołań Powiatu [...] i Skarbu Państwa – Starosty [...]). Tymczasem, stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. rozpatrzenie odwołania powinno nastąpić w terminie miesiąca od dnia jego otrzymania. Tak długiego okresu oczekiwania na załatwienie sprawy nie uzasadnia okoliczność, że sprawa ma skomplikowany charakter ani to, że regułą jest rozpatrywanie spraw według kolejności wpływu. Z akt sprawy nie wynika, żeby organ odwoławczy prowadził kwerendę zasobów archiwalnych, a czynności podejmowane w tej sprawie ograniczały się do ustalenia, w jakim zakresie interes prawny ma Powiat [...] i Skarb Państwa – Starosty [...]. Poszczególne czynności organ podejmował w znacznych odstępach czasu, dopiero po trzech miesiącach od wpływu odwołań wezwał Zarząd Powiatu [...] i Starostę [...] do wyjaśnienia stanowiska zawartego w odwołaniach, a następnie ponowił to wezwanie dopiero po upływie kolejnych trzech miesięcy. Stanowiska Starosty [...] i Zarządu Powiatu [...] wpłynęły do organu w dniach 27 listopada 2018 r. i 30 listopada 2018 r. Od tego czasu do 9 maja 2019 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie (za wyjątkiem zawiadomienia z 7 marca 2019 r. o nowym terminie załatwienia sprawy do 30 czerwca 2019 r.). W dniu 9 maja 2019 r. organ wezwał Starostę [...] do wyjaśnienia, czy określone działki pozostają nadal własności Skarbu Państwa. W dniu 27 maja 2019 r. wpłynęła odpowiedź Starosty [...]. Dopiero po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia, postanowieniami z [...] czerwca 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność odwołań Powiatu [...] i Skarbu Państwa – Starosty [...] w określonym zakresie. Oznacza to, że czynności w tej sprawie były podejmowane w znacznej odległości czasowej, nieuzasadnionej etapem postępowania, na którym znajdowała się sprawa. Tak długi okres zwlekania z podejmowaniem kolejnych rutynowych czynności w sprawie był nieuzasadniony, zwłaszcza mając na uwadze, że zasadą powinno być rozpatrzenie odwołania w terminie miesiąca od dnia jego otrzymania. Na rozpatrzenie nadal oczekują odwołania P. N., J. N., P. N., Skarbu Państwa - Starosty [...] (w zakresie w jakim nie stwierdzono jego niedopuszczalności), Zarządu Powiatu [...] (w zakresie w jakim nie stwierdzono jego niedopuszczalności), Województwa [...] oraz H. H.. Tym samym, należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. Naruszenia zasady szybkości postępowania nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw (por. NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 48/15). Sąd uznał równocześnie, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa (kiedy taka sytuacja ma miejsce). Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Analiza czynności podejmowanych w tej sprawie przez organ odwoławczy, okres oczekiwania na wydanie decyzji (od wpływu odwołań do dnia wydania wyroku ponad 19 miesięcy), brak wydania ostatecznej decyzji, a także liczne wnioski strony z prośbą o niezwłoczne wydanie decyzji i postanowień daje podstawy do oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można pominąć tego, że skarżąca wielokrotnie podnosiła, że brak ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie uniemożliwia jej podjęcie dalszych kroków prawnych, o czym świadczą także liczne pisma z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z prośbą, o informację w jakiem zakresie ostateczna stała się decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. Mając powyższe względy na uwadze orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. Sąd uznał za zasadne wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł oraz przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.). Określając wysokość grzywny i sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, czas trwania postępowania odwoławczego oraz długość okresów, kiedy organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., w terminie jednego miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przy czym, wyrokiem z 26 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2125/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2019 r. dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Starosty [...]. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia z [...] czerwca 2019 r. oznacza, że nie wywołuje ono skutków pranych do chwili uprawomocnienia się wyroku, stosownie do art. 152 § 1 P.p.s.a. W konsekwencji rozpatrzenie odwołań przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi będzie możliwe dopiero po uprawomocnieniu wyroku z 26 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2125/19, albowiem w świetle art. 138 K.p.a. organ jest zobowiązany do łącznego rozpoznania wszystkich odwołań, co do których nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia ich niedopuszczalności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), określone na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 ze zm.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.