IV SAB/Wa 113/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie: sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran ( spr.) na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. Z. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę Pismem z dnia 22 listopada 2019 r. R. A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu administracji, skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze zarzucono naruszenie przez organ: 1. art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, co doprowadziło do bezzasadnego przedłużenia postępowania odwoławczego o ponad 2 miesiące, 2. art. 7 i 8 k.p.a., poprzez działanie przeciwko interesowi strony i w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej. Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł jednocześnie o: 1. stwierdzenie bezczynności organu, 2. zobowiązanie organu do zmiany decyzji Wojewody [...] i udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w terminie jednego tygodnia o dnia uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego bezczynność, 3. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. orzeczenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 28 280,00 zł, 5. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego prowadzenia prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] lutego 2019 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] wydanej w przedmiocie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu [...] października 2019 r. złożył ponaglenie, a w dniu [...] października 2019 r. bezpośrednio do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do dziś organ nie rozpatrzył odwołania od decyzji, nie poinformował o przyczynie niezałatwienia sprawy i nie wyznaczył terminu załatwienia sprawy. Pełnomocnik uzupełnił odwołanie o nowe dokumenty w dniach [...] kwietnia, [...] maja, [...] lipca, [...] lipca, [...] sierpnia, [...] września, [...] października i [...] listopada 2019 r. Do dnia wniesienia skargi organ mając kompletny materiał dowodowy nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie poinformował skarżącego o przyczynach zwłoki, co oznacza, że od dnia [...] kwietnia 2019 r. pozostaje w zwłoce. Wysokość sumy pieniężnej odpowiada przybliżonej wysokości wynagrodzenia skarżącego za siedem miesięcy pracy, ponieważ miesięczne brutto wynagrodzenie wynosi 4040 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] maja 2018 r. skarżący wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. organ I instancji odmówił udzielania skarżącemu wnioskowanego zezwolenia. W dniu [...] lutego 2019 r. pełnomocnik cudzoziemca wniósł odwołanie, a w dniu [...] października 2019 r. złożył ponaglenie, zaś w dniu [...] listopada 20129 r. wpłynęła skarga na bezczynność organu. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że niniejsza skarga wpłynęła już po zakończeniu postępowania odwoławczego. W związku z tym podkreślił, iż w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie sądowym obecnie zwraca się uwagę, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Wedle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. Jak stanowi art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ( art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność art. 37 § 1 k.p.a. przewiduje, iż stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący w dniu [...] października 2019 r. złożył ponagleni, tym samym został spełniony wymóg do wniesienia niniejszej skargi na bezczynność. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu (dokonania czynności) lub stwierdzenia albo uznania uprawniania lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy organ dopuścił się bezczynności, a jeżeli tak czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku ustalenia, że organ na dzień orzekania nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy, obliguje to Sąd do oddalenia skargi na bezczynność na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania wniesionego [...] lutego 2019 r. od decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2019 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na wstępie należy przypomnieć, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99). Należy podkreślić, że sąd administracyjny oceniając, czy w sprawie zachodzi bezczynność, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania orzeczenia. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza bowiem możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99.). Z tego powodu w niniejszej sprawie zasadniczym zagadnieniem prawnym występującym na gruncie ocenianej sprawy jest to, czy dopuszczalne jest uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, która wniesiona została do sądu administracyjnego już po wydaniu przez ten organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności. W ocenie sądu, w powyższym przypadku, skarga na bezczynność podlega oddalaniu. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.09.2016 r., II SAB/Kr 134/16, z dnia 22.12.2014 r. II SAB/Kr 257/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.03.2016 r. IV SAB/Wa 41/16, z dnia 8.01.2016 r. VII SA/Wa 1205/15, wyroki NSA: z 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329, z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15, z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 746/16, dostępne w CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 146/18, iż za trafnością powyższego stanowiska przemawia to, iż zasadniczym celem skargi zarówno na bezczynność organu administracji, jaki i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także – zgodnie z par. 1a wskazanego przepisu – stwierdzeniu czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym zauważyć, że w przypadku wniesienia skargi do sądu na bezczynność już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, z zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady (wyrok NSA z dnia 21.06.2017 r.; II OSK 853/17). Mając na względzie przedstawione wyżej racje, należy uznać, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji nie może zostać wydany, jeżeli w dacie orzekania przez sąd w ogóle nie toczy się już to postępowanie administracyjne, w którym strona skarżąca zarzuca organowi administracji stan bezczynności. Skarga taka, z powodów o których mowa była wyżej, podlega zatem oddaleniu. W ocenianej obecnie sprawie, skarga na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. została wniesiona już po wydaniu przez organ II instancji decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, czyli po załatwieniu sprawy. Skarga została bowiem wniesiona w dniu 27 listopada 2019 r., zaś Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał decyzję kończącą postępowanie w instancji odwoławczej w dniu [...] listopada 2019 r. W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro decyzja organu odwoławczego została wydana przed wniesieniem skargi do sądu, to uznać należy, iż organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem wniesiona skarga jako niezasadna nie może zostać uwzględniona. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.