IV SAB/Wa 1137/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z 5 czerwca 2019 r. o wydanie zaświadczenia; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wobec niezałatwienia w terminie wniosku skarżącego z [...] czerwca 2019r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego prawomocność w punkcie 1 decyzji z [...] sierpnia 2017 r., uzupełnionej postanowieniem z [...] listopada 2017 r. i sprostowanej postanowieniem z [...] listopada 2017 r., wydanej w sprawie dotyczącej nieodpłatnego przyznania nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,2406 ha z obrębu [...] , gm. [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 37 § 8 i art. 217 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez znaczne przekroczenie terminu w rozpatrzeniu ww. wniosku z [...] czerwca 2019 r. i wniósł o: zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia wniosku w terminie siedmiu dni od otrzymania prawomocnego orzeczenia Sądu wraz z aktami administracyjnymi sprawy; orzeczenie, czy organ dopuścił się bezczynności, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia, gdy takie zostanie wydane przez organ po wniesieniu skargi do sądu; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wedle uznania Sądu, w wysokości adekwatnej do stopnia naruszenia prawa; zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi podano, że pismem z [...] czerwca 2019 r. - w trybie art. 217 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. - skarżący złożył wniosek, który wpłynął do organu [...] czerwca 2019 r. Wobec niewydania zaświadczenia w ustawowym terminie (art. 217 § 3 k.p.a.), który jako termin zawity nie podlega przedłużaniu na ogólnych zasadach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., pismem z [...] czerwca 2019 r. złożone zostało ponaglenie, które wpłynęło do Kolegium [...] lipca 2019 r. W odpowiedzi na wniosek, Kolegium pismem z [...] czerwca 2019 r. bez wskazania podstawy prawnej swego działania, poinformowało skarżącego, że istnieje możliwość nadania klauzuli prawomocności wydanej decyzji stosowną pieczątką w siedzibie Kolegium, po okazaniu egzemplarzy posiadanych rozstrzygnięć, mimo, że na stronie internetowej Kolegium [...] zamieszczona jest Instrukcja Kancelaryjna i w § 22 ust. 5 znajduje się wzór zaświadczenia, według którego potwierdzana jest również prawomocność aktów administracyjnych (decyzja, postanowienie). Następnie Kolegium kolejnym pismem z [...] lipca 2019 r., bez ustosunkowania się zupełnie do wniesionego ponaglenia z [...] czerwca 2019 r. i wskazania podstawy prawnej swego działania, wezwało wnioskodawcę w terminie siedmiu dni do stawienia się w siedzibie Kolegium z oryginałami ww. aktów administracyjnych lub przesłanie ich pocztą w celu nadania im klauzuli prawomocności. Odnosząc się do pism Kolegium z [...] czerwca 2019 r. i [...] lipca 2019 r. skarżący zauważył, że nadawanie "klauzuli ostateczności" decyzjom jest - praktykowane, choć nieuregulowane w przepisach prawa. Organ pomija fakt, że wniosek wskazuje, iż dotyczy on wydania i doręczenia zaświadczenia stwierdzającego prawomocności opisanej precyzyjnie decyzji, a nie nadania klauzuli prawomocności. Według skarżącego, skoro strona złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia na podstawie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 217 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., to podlega on rozpatrzeniu w terminie siedmiu dni i wydaniu zaświadczenia (art. 217 § 3 k.p.a.) lub też odmowie wydania zaświadczenia postanowieniem, wtedy sugestie dotyczące trybu nadawania klauzuli prawomocności aktom administracyjnym organ winien podnieść w uzasadnieniu tegoż postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Udzielanie informacji ww. pismami, zamiast rozpatrzenie wniosku zgodnie z przepisami prawa, podważa zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Według naczelnej zasady, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 k.p.a.). Oznacza to więc, że również i w postępowaniu w trybie uproszczonym o wydanie zaświadczenia, działanie organu powinna cechować wnikliwość, szybkość i prostota postępowania. Niniejsza sprawa o wydanie zaświadczenia nie wymaga żadnych dodatkowych wyjaśnień. Stąd zwłoka w rozpatrzeniu wniosku i uchylanie się organu od wydania zaświadczenia o żądanej treści nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i oparcia w przepisach prawa. Z uwagi na powyższe skarga jest zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi. W jej uzasadnieniu podało, że skarżący [...] czerwca 2019 r. złożył przedmiotowe podanie o wydanie zaświadczenia. W piśmie z [...] czerwca 2019 r. Kolegium poinformowało skarżącego, że poświadczenie prawomocności aktu Kolegium dokonuje się w formie klauzuli na egzemplarzu doręczonego stronie rozstrzygnięcia. [...] lipca 2019 r. do Kolegium wpłynęło ponaglenie skarżącego. W piśmie z [...] lipca 2019 r. Kolegium zwróciło się do skarżącego o doręczenie do Kolegium stosownych rozstrzygnięć, których dotyczy żądanie poświadczenia prawomocności. Skarżący [...] lipca 2019 r. wniósł skargę na bezczynność Kolegium. W opinii Kolegium nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi, a uchybienie terminowi wskazanemu w art. 217 § 3 k p a. miało usprawiedliwione podstawy. Nadanie decyzji klauzuli ostateczności lub prawomocności jest czynnością materialno-techniczną. W § 22 Instrukcji kancelaryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dostępnej pod adresem http://[...] uregulowane zostało postępowanie dotyczące poświadczenia prawomocności. Tego rodzaju poświadczenie dokonywane jest przez zaopatrzenie egzemplarza rozstrzygnięcia organu w klauzulę o stosownej treści w formie pieczęci, a dodatkowo każda strona rozstrzygnięcia jest stemplowana okrągłą pieczęcią organu z wizerunkiem orła pośrodku. W świetle ww. instrukcji taką ważną czynnością jest poświadczenie prawomocności orzeczenia Kolegium. Klauzula prawomocności jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 k.p.a. W rezultacie Kolegium [...] lipca 2019 r. wydało skarżącemu zaświadczenie w zwykłej formie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarżona bezczynność dotyczy postępowania, które normuje Kodeks postępowania administracyjnego zgodnie z art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096). Wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji, tylko czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego Działem VII zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń" ww. ustawy (art. 217 - art. 220). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności jak wydanie zaświadczenia podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.] obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sprawa - w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. - może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Organy administracji publicznej – zgodnie z zasadą ogólną szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. – powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu czy dokonaniem czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie. Sąd uwzględniając bowiem skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 P.p.s.a.). W art. 217 § 3 k.p.a. uregulowano, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie ocenie podlegało zachowanie przez organ terminu określonego w normie art. 217 § 3 k.p.a. Ustalony, stosunkowo krótki termin wydania zaświadczenia jest konsekwencją charakteru prawnego oraz funkcji zaświadczenia i stanowi realizację zasady szybkości postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. W terminie określonym w art. 217 § 3 k.p.a. organ powinien zatem wydać zaświadczenie bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Siedmiodniowy termin ustalony został przez ustawodawcę jako maksymalny i przyjąć należy, że znajduje zastosowanie do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Dopuszcza się możliwość przekroczenia tego terminu, jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Uchybienie siedmiodniowemu terminowi, jak i dodatkowo wyznaczonemu terminowi - daje podstawę do zwalczania bezczynności organu. Należy też podkreślić, że określenie w normie art. 217 § 3 k.p.a. terminu wydania zaświadczenia powoduje, że nie znajdują tu zastosowania, nawet odpowiednio terminy z art. 35 § 3 k.p.a. Żaden wszak z przepisów umiejscowionych w dziale VII k.p.a., nie odsyła do stosowania innych niż wskazane w cytowanym przepisie terminów. Oznacza to, że organ do którego wpływa wniosek o wydanie zaświadczenia zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki - a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym omowa w art. 218 § 2 k.p.a., najpóźniej w terminie siedmiu dni - wydać zaświadczenie bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Uchybienie zaś temu terminowi, powoduje, że pozostaje on w stanie zwłoki kwalifikowanej jako bezczynność. W ocenie Sądu organ nie załatwił sprawy w terminie określonym ww. przepisem. W bezczynności pozostawał już po siedmiu dniach od wniesienia podania ([...] czerwca 2019 r.). Pierwsze pismo prezentujące stanowisko w sprawie wystosował do skarżącego dopiero [...] czerwca 2019 r., a następne [...] lipca 2019 r. Ostatecznie zaświadczenie wydał [...] lipca 2019 r., czyli po wniesieniu skargi ([...] lipca 2019 r.). Oznacza to, że w zwłoce pozostawał ponad trzydzieści dni. Dodatkowo zauważyć trzeba, że żądanie skarżącego dotyczyło wydania zaświadczenia stwierdzającego, że decyzja z [...] sierpnia 2017 r. w punkcie 1 jest prawomocna, a niewydania decyzji zaopatrzonej w klauzulę prawomocności. Zatem kierowanie przez organ do skarżącego ww. pism, oczekujących przedłożenia przez skarżącego egzemplarza decyzji celem zaopatrzenia w klauzulę prawomocności zgodnie z § 22 ust. 1-4 "Instrukcji kancelaryjnej" wskazywanej przez organ, było niezasadne i przyczyniło się do zwłoki organu w sprawie. Działanie organu w zwłoce bez wątpienia pozostaje w sprzeczności ze wspomnianą już wcześniej zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. i podważa unormowaną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Niemniej stwierdzona bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. Analizując całokształt okoliczności sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że stwierdzonej bezczynność nie można przypisać cechy rażącej chociażby z uwagi na nieznaczny okres pozostawania organu w bezczynności i wydanie zaświadczenia przed rozpoznaniem skargi przez Sąd. W przedstawionych okolicznościach bezczynności organu, również Sąd uznał za niezasadne przyznanie skarżącemu - na zasadzie art. 149 § 2 P.p.s.a. - sumy pieniężnej i w tym zakresie oddalił skargę. Przyznanie sumy pieniężnej jest oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i długotrwałego rozpoznawania jej sprawy przez organ (pod. wyrok NSA z 1.08.2018 r., sygn. akt II OSK 916/18, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę rekompensaty skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i rozstrzygnięcie jego sprawy. Działając zatem w granicach dopuszczonego uznania oraz mając na względzie stan i okoliczności sprawy, Sąd nie przyznał na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. O nieprzyznaniu sumy pieniężnej zadecydowały te same okoliczności, które legły u podstaw uznania, że bezczynność w załatwieniu sprawy nie miała charakteru rażącego. Nadto, cel skargi na bezczynność został osiągnięty. Na dzień orzekania przez Sąd doszło bowiem do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, tym samym nastąpiło załatwienie sprawy. Dodatkowo żądanie skarżącego dotyczące przyznania sumy pieniężnej nie zostało poparte żadną argumentacją przemawiającej za jego zasadnością. Z kolei, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Konsekwencją wydania [...] lipca 2019 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaświadczenia jest więc umorzenie postępowania sądowego w zakresie - zawartego w skardze - żądania zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] czerwca 2019 r. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie: - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt I wyroku), - art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a p.p.s.a. - stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku); - art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w zakresie żądania skarżącego dotyczącego zasądzenia sumy pieniężnej (pkt III wyroku), - art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi (pkt IV). Na koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia prawa złożył się wpis od skargi – w wysokości 100 zł.