IV SAB/Wa 1140/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi A. G., Z. G., P. W., B. W. i G. W. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania administracyjnego w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania A. G., Z. G., P. W., B. W. i G. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia 4 września 2018 r., nr 4 w terminie 14 (czternaście) dni od doręczenia akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. G., Z. G., P. W., B. W. i G. W. solidarnie kwotę 665 zł (sześćset sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 maja 2019 r. A. K., Z. K., P. W., B. W. i G. W., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania administracyjnego w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 w związku z art. 37 kpa i w związku z tym wnieśli o: 1. wyznaczenie mu czternastodniowego terminu do wydania decyzji w sprawie; 2. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania przez niego spraw; 3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie na rzecz każdego z nich od organu kwot po 4.000 zł na podstawie art. 149 § 2 ppsa; 5. zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictw według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i o rozważenie czy nie zaszła przesłanka uzasadniająca odrzucenie skargi z uwagi na nie poprzedzenie jej wezwaniem do zaprzestania naruszania prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: W dniu 5 lutego 2018 r. A. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. Akta z odwołaniem wpłynęły do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 1 marca 2019 r.. Dnia 25 marca 2019 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiadomił strony, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia [...] grudnia 2019 r., co spowodowane jest dużą ilością tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są w kolejności wpływu. W dnia 23 kwietnia 2019 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wpłynęło pismo pełnomocnika A. K., Z. K., P. W., B. W. i G. W. zatytułowane "Zażalenie (...) na przewlekłe działanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi", w którym wniesiono o: 1. rozstrzygnięcie odwołania w terminie czternastu dni; 2. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw przez organ w przyszłości; 3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r. Minister poinformował, że zgodnie z przyjętą zasadą rozpatrywanie tego rodzaju spraw następuje według daty ich wpływu, co uzasadnione jest ich dużą ilością, co przy uwzględnieniu ich charakteru i czasochłonności sprawia, że nie jest możliwe ich rozstrzygnięcie w ustawowym terminie. Ponadto organ zwrócił się do pełnomocnika odwołującego o skonkretyzowanie zarzutów zawartych w odwołaniu, o ich wyjaśnienie w podanym wskazanym zakresie, o wskazanie zakresu w jakim rozstrzygnięcie organu I instancji wykracza poza żądanie zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie i o jednoznaczne określenie zakresu złożonego odwołania we wskazany sposób. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi strony 8 maja 2019 r.. Dnia 28 maja 2019 r. A. K., Z. K., P. W., B. W. i G. W., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania administracyjnego w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. W pierwszej kolejności odnieść się należy do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii ewentualnego jej odrzucenia z uwagi na nie poprzedzenie jej wezwaniem do zaprzestania naruszania prawa. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z 15 lipca 2014 r., zastosowanie w sprawie ma art. 37 § 1 kpa w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., który stanowił, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie zatem z art. 52 § 1 i 3 ppsa w ówczesnym brzmieniu, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, wniesione przez skarżących do organu II instancji pismo datowane na 16 kwietnia 2019 r., a nazwane "Zażaleniem" - stanowi w istocie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie zmienia tego brak powołania się na art. 37 § 1 kpa zwłaszcza, że w petitum tego pismo znalazło się wprost odwołanie do ówczesnej treści art. 37 § 2 kpa, poprzez wyartykułowanie żądania zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw przez organ w przyszłości, jak też stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe skarga została wniesiona prawidłowo i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Skarżący podnieśli, że w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania organu administracji publicznej, gdyż nie załatwił on sprawy w terminie miesiąca od trzymania odwołania, wskazując jako przyczynę dużą ilość spraw tego rodzaju i wyznaczając odległy termin jego rozpatrzenia, który jest szczególnie rażący. Bezprzedmiotowe są dywagacje skarżących odnośnie przewlekłości postępowania przed organem I instancji, gdyż w niniejszej sprawie badaniu podlega tylko postępowanie przed organem odwoławczym. Wynika to z granic sprawy, wyznaczonych zakresem skargi, co wiąże Sąd zgodnie z art. 134 § 1 ppsa. Rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd bierze pod uwagę jego aktualny stan, tj. bezczynność lub przewlekłość, a nie sam fakt wyznaczenia odległego terminu załatwienia sprawy, skoro ten jeszcze nie nadszedł i nie wiadomo, czy rozstrzygnięcie odwołania nie nastąpi wcześniej. Zwrócić też należy uwagę, że skarżący polemizują z organem w kwestii zasadności podjętych czynności, tj. treści pisma datowanego na 30 kwietnia 2019 r.. Zdaniem Sądu, dywagacje te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, której przedmiotem jest ocena czy w jej okolicznościach nastąpiła zarzucana przewlekłość postępowania, zaś odnoszenie się do poruszanych kwestii dotykałoby meritum sprawy, co nie jest możliwe na tym jej etapie. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, w pierwszej kolejności odwołać się należy do stosownych regulacji ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa) w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.. W art. 12 kpa wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Z kolei art. 35 kpa stanowił, że organy administracji publicznej obowiązane były załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Ponadto, zgodnie z art. 36 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany był zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciążył na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W świetle powyższych regulacji podzielić należy zarzut skarżących o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego z odwołania od decyzji Wojewody [...]. Zauważyć w tym miejscu należy, że dopiero pod koniec ustawowego terminu do rozpoznania odwołania organ wystosował do strony pismo, w którym zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie, podał przyczyny zwłoki i wskazał termin załatwienia sprawy. Po pierwsze, skoro podana przyczyna zwłoki była znana organowi od początku, to czynność w trybie art. 36 § 1 kpa winna być dokonana bezpośrednio po otrzymaniu akt z odwołaniem. Po drugie, podana przyczyna zwłoki zostało określona bardzo ogólnie, bez odniesienia się np. do konkretnej liczby spraw, obsady kadrowej itp., co pozwoliłoby ocenić prawdziwość tej przyczyny. Po trzecie zaś, zastrzeżenia budzić musi wyznaczenie tak odległego terminu załatwienia sprawy (dziesięć miesięcy od otrzymania akt z odwołaniem, przy miesięcznym terminie załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym zgodnie z art. 35 § 3 kpa). Kolejną czynnością podjętą w sprawie było skierowanie do pełnomocnika strony pisma datowanego na 30 kwietnia 2019 r. w reakcji na jej pismo stanowiące w istocie wezwanie do zaprzestania naruszania prawa. Także terminowość tej czynności budzi wątpliwości, skoro treść odwołania była znana organowi od 1 marca 2019 r.. Zwrócić należy uwagę na fakt, że pomiędzy kolejnymi czynnościami podjętymi przez organ wystąpiła ponad miesięczna przerwa, co świadczy o znacznej opieszałości w rozpoznaniu odwołania strony. I tak pierwsza czynność w sprawie została dokonana 25 marca 2019 r. (bez mała miesiąc po otrzymaniu odwołania), natomiast kolejna miała miejsce 30 kwietnia 2019 r. (po upływie ponad miesiąca od pierwszej i w sumie dwa miesiące po otrzymaniu odwołania). Z powyższych okoliczności wynika, że organ nie pozostawał w bezczynności, jakkolwiek pomiędzy kolejnymi podejmowanymi czynnościami występowały znaczne przerwy, a więc postępowanie prowadzone było opieszale i nie cechowało się koncentracją. Tym samym wypełnione więc zostały przesłanki do stwierdzenia przewlekłości tego postępowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że od dnia wpływu odwołania do chwili wyrokowania upłynęło już siedem miesięcy, co stanowi wielokrotne przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 kpa, przy czym ocenie Sądu podlegał okres do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie, bowiem na skutek tego organ pozbawiony został akt postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło mu procedowanie w sprawie. Podnieść trzeba, że czynności podjęte przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi winny być dokonane w początkowym stadium postępowania odwoławczego, faktycznie zaś organ zaczął je podejmować już w zasadzie pod koniec maksymalnego terminu wyznaczonego przez powołany wyżej przepis, liczonego od otrzymania odwołania. Zaznaczyć należy, że duża liczba spraw i ich rozpatrywanie w kolejności wpływu zasadniczo nie może być uznane za usprawiedliwienie długiego czasu jej nierozstrzygnięcia, gdyż to rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Jest to tyle istotne, że ani w piśmie skierowanym do strony 25 marca 2019 r., ani w odpowiedzi na skargę organ nie uszczegółowił twierdzenia o dużej liczbie rozpatrywanych spraw w kontekście obsady swego aparatu urzędniczego. Zwrócić też należy uwagę na fakt, że nawet wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie spowodowało jej załatwienia. Zdaniem Sądu, z akt postępowania administracyjnego wynika, iż było ono prowadzone z dużą opieszałością. Z art. 149 § 1 wynika, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 ppsa, w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że organ dopuścił się zarzucanej mu przez skarżących przewlekłości, gdyż prowadzenie postępowania przez okres trzech miesięcy od przekazania mu odwołania do wniesienia skargi – nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym, zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu odwołania należało uznać za uzasadniony. Dlatego też Sąd uznał, że odpowiedni będzie postulowany w skardze czternastodniowy termin do rozpoznania odwołania wobec czego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa, należało orzec jak w punktach 1. i 2. sentencji. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). W przedmiotowej sprawie, kontroli Sądu podlegał okres od 1 marca 2019 r., tj. od dnia otrzymania odwołania - do dnia wniesienia skargi, czyli 28 maja 2019 r. (zauważyć trzeba, że skarga wystosowana została do Sądu niewłaściwego miejscowo, co spowodowało konieczność wdrożenia postępowania w przedmiocie przekazania jej zgodnie z właściwością). Powyższe zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego. Jednakże, jak wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego art. 35 § 3 kpa, Sąd wziął jednak pod uwagę, że okres przewlekłości wynosi niecałe trzy miesiące, więc jest relatywnie niezbyt długi, zwłaszcza wobec maksymalnego przewidzianego przez Kodeks postępowania administracyjnego (miesiąc). Zdaniem Sądu nie pozwala to na zakwalifikowanie zaistniałej przewlekłości jako rażącego naruszenia prawa. Dlatego też w punkcie 3. wyroku, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd nie znalazł uzasadnienia dla przyznania od organu na rzecz skarżących sum pieniężnych, o co wnioskowano w skardze, ani nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny - zgodnie z art. 154 § 6 ppsa. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ nadal nie załatwi sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie 151 ppsa, Sąd orzekł jak w punkcie 4. sentencji. Orzeczenie w tym względzie obejmuje także żądania zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania przez niego spraw, gdyż były to środki przewidziane przez Kodeks postępowania administracyjnego dla wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast nie przewiduje ich art. 149 ppsa. O kosztach postępowania w punkcie 5. orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżących kwotę składa się wpis od skargi (100 zł), ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie ich pełnomocnika procesowego (480 zł) - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) i poniesione przez nich opłaty skarbowe od pełnomocnictw (5 x 17 zł = 85 zł).