IV SAB/Wa 116/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku I. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego H. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H. W. (dalej również "skarżący") wniósł do Sądu skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również "organ") w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału [...] w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1986 r. nr [...] oraz decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 1986 r. nr NW [...] utrzymującej w mocy ww. decyzję, dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość położoną we wsi [...] o łącznej powierzchni 2,4773 ha, stanowiącą dawną własność Pani J. W. (dalej również "nieruchomość"). Skarżący zarzucił organowi naruszenie 35 § 1,2,3 oraz art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej "k.p.a.") poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte z jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. od decyzji Kierownika Wydziału [...] w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1986 r. nr [...] oraz decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 1986 r. nr [...] utrzymującej w mocy ww. decyzję, dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość we wsi [...] o łącznej powierzchni 2,4773 ha, stanowiącą dawną własność Pani J. W. Od chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji w tej sprawie. W związku z tym skarżący dnia 15 września 2017r. wniósł wezwanie do usunięcia stanu naruszenia prawa, jakim jest przekroczenie terminów na załatwienie sprawy przewidzianych w art. 35 KPA . Do dnia złożenia skargi nie wydano rozstrzygnięcia w sprawie, a także nie wyznaczono żadnego dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W konsekwencji skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania decyzji w sprawie dot. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2018 r. w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata według norm przepisanych. Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę podniósł, że zarzuty skargi są niezasadne i wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że Kierownik Wydziału [...] w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1986 r, znak: [...] ustalił dla J. W. odszkodowanie za działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 2.47.73 ha, przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne wsi [...], w wysokości 1.486.380 zł. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1986 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika Wydziału [...] w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r" znak: [...]. Pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. H. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1986 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału [...] w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 rM znak: [...]. Pismem z dnia 13 września 2017 r., H. W. wniósł o usunięcie stanu naruszenia prawa, jakim było niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami. Pismem z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa wystąpiło do Urzędu Miasta i Gminy w [...] o nadesłanie całości akt sprawy zakończonej ww. decyzją Kierownika Wydziału [...] w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1986 r., znak: [...] oraz do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o nadesłanie całości akt sprawy zakończonej ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1986 r., znak: [...]. Przy piśmie z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], Miasto i Gmina [...] poinformowało Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa, że nie posiada akt ww. sprawy oraz że akta te zostały przekazane do Archiwum Państwowego w [...] w sierpniu 2007 r. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] października 2017 r. znak: [...], Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa wystąpiło do Archiwum Państwowego w [...] o nadesłanie akt sprawy zakończonej decyzją Kierownika Wydziału [...] w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1986 r., znak: [...]. Pismem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], [...] Urząd Wojewódzki w [...] Delegatura w [...] przekazał dokumentację dotyczącą Wojewody [...] z dnia [...] października 1986 r., znak: [...] wskazując, że jest ona wybrakowana z uwagi na upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], Archiwum Państwowe w [...] przekazało do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa uwierzytelnione kopie akt dotyczące przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r., H.W. wniósł skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Pismem z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju wezwał pełnomocnika wnioskodawcy o przekazanie wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r., jego sprecyzowanie oraz o przekazanie dokumentów potwierdzających, że H. W. jest następcą prawnym J. W. Przy piśmie z dnia [...] marca 2018 r., przekazano wskazane dokumenty oraz udzielono wyjaśnień. Pismem z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1986 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału [...] w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r., znak: [...]. Organ podniósł nadto, iż brak załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie przewidzianym w Kpa spowodowany był wyjątkowo skomplikowanym i złożonym charakterem przedmiotowej sprawy, wymagającym prowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Ponadto było to związane z bardzo dużym wpływem nowych spraw do Wydziału [...] prowadzącego niniejsze postępowanie nadzorcze. Poszczególne sprawy rozstrzygane są zaś (co do zasady) wg kolejności wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w Kpa, tj. art. 6 - 8 tej ustawy. Rozpatrując konkretną indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a mianowicie gdy organ, mimo ciążącego na nim obowiązku z mocy prawa nie wydaje decyzji administracyjnej czy postanowienia, na które służy zażalenie albo kończy postępowanie, bądź postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wynagrodzenie to - zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z 9 lutego 2017 r. (M.P. z 2017 r., poz. 183) - aktualnie wynosi kwotę 4. 047,21 zł. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga H. W. na bezczynność Ministra infrastruktury i Budownictwa (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału [...] w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1986 r. nr [...] oraz decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 1986 r. nr [...] utrzymującej w mocy ww. decyzję, dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość położoną we wsi [...] o łącznej powierzchni 2,4773 ha, zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a.). Rozwinięciem zasady szybkości postępowania stanowią przepisy określające terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W kontrolowanej sprawie organ temu obowiązkowi uchybił. Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny bądź że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. W tym celu do polskiego systemu prawa, na mocy art. 149 p.p.s.a. wprowadzona została instytucja skargi na bezczynność, która gwarantuje uprawnionemu podmiotowi prawo do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Tym samym ma zapewnić stronom postępowania możliwość doprowadzenia do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu – w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Dalej należy zauważyć, że ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Przenosząc powyższe rozważania na kanwę rozpoznawanej skargi obejmującej postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, Sąd w oparciu o przedstawione przez organ akta sprawy ustalił, że postępowanie zostało wszczęte [...] kwietnia 2017 r. w związku z wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału [...] w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1986 r. nr [...] oraz decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 1986 r. nr [...] utrzymującej w mocy ww. decyzję, dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość położoną we wsi [...] o łącznej powierzchni 2,4773 ha. Z akt sprawy bezspornie wynika, że pierwszą czynnością organu podjętą w sprawie było wystąpienie z pismem z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa do Urzędu Miasta i Gminy w [...] o nadesłanie całości akt sprawy zakończonej ww. decyzją Kierownika Wydziału [...] w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1986 r., znak: [...] oraz do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o nadesłanie całości akt sprawy zakończonej ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1986 r., znak: [...]. We wszystkich okresach, w których organ miał działać, a w szczególności w okresie od 18 kwietnia 2017 r. (data złożenia wniosku) do 22 września 2017 r ( data pierwszej czynności) - w ocenie Sądu - organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Co więcej, w akt sprawy brak informacji by w tym czasie organ zawiadamiał stronę o kolejnych terminach rozpoznania wniosku oraz podawał przyczyny zwłoki. Takie zachowanie organu nosi znamiona bezczynności w rozpatrzeniu sprawy. Tym samym nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, iż Minister Inwestycji i Rozwoju pozostaje w bezczynności, uznając jednocześnie, że do bezczynności nie doszło z rażącym naruszeniem przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II i III wyroku. Zdaniem Sądu zaniechanie organu doprowadziło do przekroczenia terminu na rozpoznania sprawy, wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a., a nadto organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. Okres w jakim organ podjął działanie w sprawie nie wskazują również, aby organ miał na względzie zasadę określoną w art. 12 k.p.a. W konsekwencji za trafne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. W takim stanie rzeczy, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność – na podstawie art. 149 §1 pkt 1 ppsa - zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie dotyczącej wniosku z dnia 18 kwietnia 2017r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd równocześnie uznał, że naruszenie powyższych przepisów przez Ministra Inwestycji i Rozwoju nie było rażące. Faktem jest, że okresy prowadzenia postępowania przez ten organ, zwłaszcza okres od 18 kwietnia 2017r. do dnia 22 września 2017 r. były dłuższe, niż terminy przewidziane w art. 35 § 3 k.p.a., jednak zwłoka – na co wskazał organ w odpowiedzi na skargę - wynikała z możliwości kadrowych organu. Zdaniem Sądu zarówno okres milczenia- 5 miesięcy - jak i przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie, uprawnia do stwierdzenia, że naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie była rażąca. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1668).