IV SAB/Wa 1162/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Prezydenta [...] – Urząd Pracy [...] w przedmiocie wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpatrzenia sprawy wpisu oświadczenia z [...] września 2020 r. o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi O. C. do ewidencji oświadczeń; 2. stwierdza, że Prezydent dopuścił się bezczynności w sprawie wpisu oświadczenia, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej K. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 11 września 2020 r. Spółka [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: skarżąca, spółka) za pośrednictwem organu wniosła skargę na bezczynność Prezydenta [...]-Urząd Pracy (dalej: organ) w sprawie dokonania rejestracji oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi O. C. Skarżąca spółka - na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o stwierdzenie, że Urząd Pracy dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, wyznaczenie tygodniowego terminu jej załatwienia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, orzeczenie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 8 § 1 i 12§ 1 i 2 k.p.a w zw. z art. 35 § 1 i 2 k.p.a i 36 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że do wniosku o zarejestrowanie oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi [...] września 2020r. dołączyła pełnomocnictwo i zaświadczenie o niekaralności. Wskazała, że zgodnie z treścią art. 88z ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 z późn. zm.) dalej: u.o.p.z. w sprawach niewymagających postępowania wyjaśniającego powiatowy urząd pracy wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, albo starosta odmawia w drodze decyzji wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń nie później niż w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania oświadczenia. Wobec tego, zdaniem spółki termin na wpisanie oświadczenia do ewidencji oświadczeń upłynął bezskutecznie w dniu 21 września 2020 r. Dnia 22 września 2020 r. spółka wystąpiła do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z ponagleniem. W ocenie spółki do chwili obecnej, pomimo upływu terminów wskazanych powyżej, organ nie dokonał wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń, co niewątpliwie powoduje przewlekłość w działaniu organu. Uzasadniając zaś potrzebę przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł skarżąca podała, że przewlekłość działania organu powoduje niepewność skarżącego w zakresie legalnego zatrudnienia cudzoziemca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz rozpatrzenie sprawy w formie uproszczonej w trybie przewidzianym art. 119 p.p.s.a. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że czynności dotyczące oświadczenia podjął po upływie terminów określonych w art. 88z ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W ocenie organu, zarzuty skarżącej odnośnie przewlekłości nie zasługują na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że w związku z wprowadzonym w Polsce stanem epidemii spowodowanej COVID19 w myśl ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), powiatowym urzędom pracy, w tym Urzędowi Pracy powierzono szereg nowych zadań w ramach Tarczy Antykryzysowej. Zadania te, według zaleceń Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej winny być załatwiane priorytetowo. Organ podkreślił, że w ramach ww. zadań, od początku kwietnia 2020 r. do dnia dzisiejszego do organu wpłynęło ponad 175 000 wniosków. W związku z kryzysem wywołanym epidemią COVID19 o 27% wzrósł odsetek osób bezrobotnych na rynku pracy. Z uwagi na powyższe - jak wyjaśnił organ - funkcjonowanie całego Urzędu wymagało gruntownego przeorganizowania. Zespół rozpatrujący oświadczenia, jak i większość komórek organizacyjnych Urzędu Pracy musi działać w znacznie okrojonym składzie z tytułu oddelegowania pracowników do realizacji zadań związanych z Tarczą Antykryzysową oraz rejestracją osób bezrobotnych, mimo wykonywania obowiązków pracowniczych do późnych godzin wieczornych oraz w soboty. Jednocześnie, wskazano że w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie oświadczenia objętego skargą, w Urzędzie nastąpił znaczący wzrost ilości wpływających oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. W czerwcu 2020 r. wpłynęły 9 004 oświadczenia, czyli o 24% więcej niż w maju, kiedy to otrzymano 6 758 oświadczeń. Natomiast w lipcu 2020 r. wpłynęło 9 026 oświadczeń. Konieczność zmian organizacyjnych, ilość wpływających wniosków w ramach Tarczy Antykryzysowej oraz ilości składanych oświadczeń, zaowocowały zaległościami względem terminów rozpatrywania oświadczeń, których organ nie był w stanie załatwić w terminach ustawowych. Organ zaznaczył, że sprawa objęta skargą została zakończona w dniu [...] października 2020 r. poprzez dokonanie wpisu do ewidencji. A zatem zasadnym jest oddalenie przedmiotowej skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 137.), dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 ww. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Natomiast odpowiednio do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżąca dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w dniu 22 września 2020r. w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenie. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zauważyć należy, że przepis art. 35 k.p.a., określający terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, wskazuje w § 4 na przepisy szczególne, które mogą dla załatwienia sprawy określać inne terminy niż w mim ustanowione. Taką odrębną regulację posiada właśnie ustawa o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy, który w art. 84z ust. 4 stanowi, że w sprawach nie wymagających postępowania wyjaśniającego urząd pracy wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń lub starosta (Prezydent [...]) odmawia wpisu oświadczenia do ewidencji w drodze decyzji nie później niż w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania oświadczenia, a w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego - nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania oświadczenia. Powyższe unormowanie ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie wskazać trzeba, że stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny - na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania - ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w oparciu o tę ocenę podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma zasadniczo na celu ochronę procesową strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W świetle powyższego Sąd przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ dopuścił się bezczynność, a nie przewlekłości. Organ w sprawie w terminie wskazanym powyżej nie podejmował bowiem żadnych czynności. Z uwagi na fakt, że wniosek został rozpoznany i w dniu [...] października 2020 r. organ wpisał oświadczenie do ewidencji i jeszcze tego samego dnia przesłał je stronie w pkt I umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia oświadczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Stwierdzić należy, że wniosek o zarejestrowanie oświadczenia w ewidencji oświadczeń wpłynął do organu w dniu 11 września 2020 r. i został uzupełniony 14 września 2020r. A zatem - stosownie do przepisu szczególnego, tj. art. 88z ust. 4 u.o.p.z., termin do wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń upływał z dniem 21 września 2020 r. Przed upływem tego terminu organ powinien załatwić sprawę, albo - zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. - powiadomić skarżącą o nowym terminie jej załatwienia, z podaniem przyczyn zwłoki oraz z pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że organ nie wpisał oświadczenia do ewidencji oświadczeń w terminie 7 dni od dnia otrzymania oświadczenia i nie wyznaczył dodatkowego terminu na załatwienie sprawy ani nie załatwił sprawy w inny sposób, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., co stanowiło naruszenie ww. przepisów. Zauważyć również trzeba, że organ w tym czasie nie podejmował żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy. Organ nie prowadził żadnych czynności wyjaśniających, które ewentualnie uzasadniałyby załatwienie sprawy w terminie 30 dni od wpływu oświadczenia. Takie działanie organu - w ocenie składu orzekającego - co nie jest negowane, pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., a także podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut Sąd uznał, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności organu w sprawie zarejestrowania oświadczenia należało uznać za w pełni uzasadniony, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd uznał, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W szczególności z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, kiedy przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i jest wyrazem niedającego się usprawiedliwić świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała. Organ [...] października 2020r. wpisał oświadczenie do ewidencji, a więc przekroczenie terminu było nieznaczne. Okoliczności sprawy, w tym znaczny wpływ spraw związanych z realizacją zadań w zakresie Tarczy Antykryzysowej, czy też związanych z przeciwdziałaniem bezrobociu, co spowodowało że sprawami rejestrowania oświadczeń organ zajmował się w okrojonym składzie, jak również fakt, że organ zakończył postępowanie 5 dni po złożeniu skargi, nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę obciążenie pracą organu oraz nieznaczne przekroczenie terminu na załatwienie sprawy, to w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Wobec uznania, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznał, że brak jest przesłanek uzasadniających przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Biorąc pod uwagę okres prowadzonego postępowania, w ocenie Sądu nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie stronie sumy pieniężnej, która jest swoistego rodzaju zadośćuczynieniem za rozpoznawanie sprawy z naruszeniem przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie naruszenie przepisów w zakresie szybkości postępowania nie miało charakteru rażącego. Zwrócić również należy uwagę, że przed dniem wyrokowania sprawa została zakończona, więc ustał stan bezczynności. Nadto wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę częściowo usprawiedliwiają bezczynność organu w tej konkretnej sprawie, w związku z brakami kadrowymi i zwiększonym wpływem spraw do organu. Z tych względów w tej części skarga została oddalona na podstawie 151 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku). Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., na które to koszty składa się wpis od skargi, oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika.