IV SAB/Wa 118/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2006 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie nieważności przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do rozpoznania wniosku B. K. z dnia 3 października 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] maja 1975 r. w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa – w terminie 2 (dwóch) miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego, niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy. W dniu 27 stycznia 2005 r. B. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie nieważności przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego. W skardze żądała zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do wydania decyzji w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z [...] maja 1975 r. w przedmiocie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,91 ha położonego we wsi M. gmina G.. Wniosek ten został przekazany przez Wojewodę przy piśmie z dnia 3 listopada 2003 r. i pomimo wniesionego zażalenia na bezczynność w dniu 24 lutego 2004 r. nie został do dnia wniesienia skargi załatwiony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Organ w uzasadnieniu podniósł, iż w dniu 24 czerwca 2004 r. strona skarżąca została wezwana do usunięcia braków podania. W odpowiedzi na powyższe strona skarżąca nadesłała niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię zawiadomienia z PBN w G. z dnia [...] kwietnia 1972 r. o wpisie w KW nr [...] imiennie wskazanych współwłaścicieli oraz wpis w dziale II tej księgi w miejsce "dotychczasowy właściciel" spadkobiercy po P. i M. małżonkach S., dotyczący nieruchomości położonej we wsi K., gromada i powiat G.. Z treści tego zawiadomienia nie wynikało jednoznacznie, aby B. K. była właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,91 ha położonej we wsi M. Z powodu nieusunięcia braków podanie w myśl art. 64 § 2 kpa, pozostawiono bez rozpoznania. W związku z powyższym nie występuje, zdaniem organu, bezczynność, która powodowałaby konieczność zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji w określonym terminie. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podniósł, iż skarżąca przed rozprawą otrzymała zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Wobec tego podanie nie wywołało skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania i w konsekwencji konieczności wydania orzeczenia w sprawie. Tylko żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa wstrzymuje w sprawie bieg terminów, organ więc nie pozostaje w bezczynności, a Sąd nie może zobowiązać go do wydania decyzji w określonym terminie. Ponadto Sąd dodał, że ocena zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania jest zupełnie odrębną kwestią, a czynność ta może być przez stronę skarżącą zaskarżona w odrębnym postępowaniu. B. K. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do wydania decyzji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W wyniku rozpoznania skargi B. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2006 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA rozważało kwestię charakteru prawnego pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Sąd wskazał przy tym, że w doktrynie i w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane są rozbieżne poglądy zwłaszcza co do prawnej formy tej czynności organu administracji publicznej. Dominujące jest jednak stanowisko, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64§2kpa i że w skutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa. W uzasadnieniu wyroku NSA podzielił pogląd reprezentowany w orzecznictwie, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji administracyjnej co ma ten skutek, że skarga na tę czynność organu administracji nie jest dopuszczalna. Dodatkowo NSA podniósł, iż wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu. Pozostawienie zatem podania bez rozpoznania dokonane z naruszeniem art. 64 § 2 kpa, nie daje podstaw do uznania skargi na bezczynność organu za nieuzasadnioną. Ponadto Sąd odwoławczy wskazał, iż pozostawienie podanie bez rozpoznania nie jest czynnością podlegającą odrębnemu zaskarżeniu do sądu. Zasadność takiego rozstrzygnięcia strona może kwestionować w drodze skargi na bezczynność organu. W takim przypadku dokonanie oceny czy skarga na bezczynność jest zasadna wymaga kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania. Od takiej oceny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd I instancji uchylił się, a w konsekwencji nie dokonał prawidłowej kontroli zasadności skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153.poz.1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji zatem rozpoznając niniejszą sprawę Sąd związany był oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z 12.05.2006r. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest -w pierwszej kolejności- ocena czy wniosek B.K. spełnia wymogi formalne zawarte w przepisach szczególnych a jeśli nie – czy zachodziły przesłanki pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64§2 kpa. Wniosek B. K. z dnia 3.10.2003r. dotyczył wszczęcia postępowania nadzorczego ( nieważnościowego) w stosunku do decyzji Naczelnika Gminy w G.. z dnia [...] maja 1975 r. w przedmiocie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego położnego we wsi M.. Wnioskująca podniosła, że stroną tego postępowania był J. S. mimo, że przedmiotowe gospodarstwo stanowiło własność G. S. ze S., która zmarła w 1963 r. a spadek po niej nabyła skarżąca – B. K.. Do wniosku tego zostały dołączone odpisy postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po P. S. i G. S.. Pismem z dnia 24.06.2004r. pełnomocnik skarżącej zobowiązany został do uzupełnienia braków wniosku poprzez wskazanie, że w dacie wydawania decyzji Naczelnika Gminy w G. skarżąca była właścicielką przedmiotowego gospodarstwa. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik skarżącej złożył xerokopię "zawiadomienia" z PBN z [...].07.1972 r., w którym ujawniono, że w dziale II księgi wieczystej jako właściciele wpisani są m.in. spadkobiercy po P. S.. Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. wniosek został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawiony bez rozpoznania a w uzasadnieniu organ wskazał, że złożony dokument w postaci niepoświadczonej za zgodność z oryginałem xerokopii zawiadomienia z PBN w G. nie zawiera treści wskazującej, że gospodarstwo rolne położone we wsi M. stanowiło własność B. K.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 64§2 kpa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyjęły zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. Wymagania te zostały wskazane w art. 63kpa. §1 tego art. wskazuje na formę, w jakiej podanie powinno być wniesione. §2 nakłada obowiązek wskazania osoby wnoszącej podanie, jej adres oraz żądanie. §3 natomiast nakłada obowiązek podpisania podania wnoszonego na piśmie lub protokołu, do którego żądanie jest zgłoszone. Art.64 kpa wskazuje na 2 rodzaje braków formalnych a mianowicie: niewskazanie adresu osoby wnoszącej podanie(§1) oraz brak innych wymagań co do treści pisma(§2). W orzecznictwie oraz doktrynie utrwalił się pogląd, że do braków formalnych, które rodzą po stronie organu administracji obowiązek wezwania strony do usunięcia w ustawowym terminie należą braki formalne wskazane w art. 63 kpa. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że organ nieprawidłowo uznał, że art. 64§2 kpa mógł stanowić podstawę pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Niewątpliwie wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, – jako że wszczyna nowe postępowanie w sprawie – musi być złożony przez podmiot będący do tego legitymowany. Ustawodawca w art. 157§3 kpa wskazał na możliwości odmowy wszczęcia postępowania jeżeli jest ono z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych niedopuszczalne. Decyzja taka jest zatem wynikiem oceny legitymacji strony do wszczęcia takiego postępowania. Innymi słowy – uznanie przez organ, że strona wnosząca podanie nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania winno skutkować wydaniem decyzji w trybie art. 157§3 kpa. Wezwanie pełnomocnika skarżącej do udokumentowania, że w dacie wydania inkryminowanej decyzji była właścicielką przedmiotowego gospodarstwa de facto stanowiło wezwanie do wykazania legitymacji B. K. do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Jeśli zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skarżąca nie wykazała złożonymi dokumentami powyższego powinno było wydać stosowne rozstrzygnięcie – w formie decyzji administracyjnej – na podstawie art. 157§3 kpa. Niezłożenie żądanych dokumentów nie powodowało, że w sprawie nie można nadać dalszego biegu, co warunkuje pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64§2 kpa. Reasumując- nie przesądzając kwestii legitymacji skarżącej do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego wskazać należy, iż nie złożenie przez nią żądanych przez organ dokumentów nie mogło stanowić podstawy do pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania. W konsekwencji powyższych ustaleń wskazać należy, że skarga B. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego – jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 35§3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wniosek w niniejszej sprawie został przekazany do właściwego organu dnia 5.11.2003 r. i do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie został rozpoznany. Z tych względów należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku B. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. przy czym Sąd potraktował sprawę jako skomplikowaną w wyznaczył 2 miesięczny termin do jego rozpoznania. Mając powyższe na uwadze – na postawie art. 149 w\w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd orzekł jak w sentencji.