IV SAB/Wa 118/18

Dnia 28 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 września 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do wydania aktu w sprawie w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych, 4. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej S. sp. z o.o. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych, 5. w pozostałym zakresie oddala skargę, 6. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej S. sp. z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku [...] sp. z.o.o. ("skarżący", "spółka") o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania za wydzieloną pod drogę publiczną nieruchomość gruntową stanowiącą własność Skarbu Państwa, będącą w użytkowaniu wieczystym Spółki, położoną w [...], dzielnicy [...], przy ul. [...] [...], która stanowi działkę ewid. nr [...], obręb [...] o powierzchni [...]m2. Spółka w skardze przedstawiła następujące okoliczności: Decyzją z [...] października 2002 r., nr [...], wydaną na wniosek spółki, Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w rejonie ulic [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...]. W wyniku podziału powstały działki o numerach: [...], [...], [...] oraz [...], przy czym działka [...] została wydzielona pod drogę publiczną. Przedmiotowa jest prawomocna od [...] listopada 2002 r. Pismem z [...] czerwca 2003 r. spółka zwróciła się do Prezydenta [...] o podjęcie uzgodnień celem ustalenia należnego Spółce odszkodowania. Podstawą wystosowanego wniosku był art. 98 ust. 1 u.g.n. Organ nie podjął żadnych działań celem przystąpienia do uzgodnień. Mając powyższe na uwadze, pismem z [...] kwietnia 2017 r. spółka ponagliła Prezydenta [...] w ww. sprawie, wnosząc o niezwłoczne rozpoznanie wniosku spółki z dnia [...] czerwca 2003 r. poprzez podjęcie uzgodnień (rokowań) celem ustalenia wysokości, formy i terminu wypłaty odszkodowania, które przysługuje spółce na mocy przywołanego wyżej art. 98 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że w przypadku dalszej zwłoki organu w tym zakresie, obowiązana będzie podjąć działania celem wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Wobec braku reakcji organu na ww. ponaglenie z dnia [...] kwietnia 2017 r. spółka wystosowała do Prezydenta [...] kolejne pismo (z dnia [...] lipca 2017 r.) dot. ponaglenia w sprawie podjęcia uzgodnień celem ustalenia wysokości odszkodowania za wydzieloną pod drogę publiczną działkę. Dostrzegając całkowitą bezczynność organu przejawiającą się w braku – pomimo upływu niemal 15 lat oraz licznych ponagleń – jakichkolwiek działań w kierunku przystąpienia do uzgodnień celem ustalenia wysokości, formy i terminu wypłaty odszkodowania, spółka pismem z [...] listopada 2017 r. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania za wydzieloną pod drogę publiczną nieruchomość. We wniosku wskazała, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. W następstwie powyższego, organ wezwał spółkę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że uzgodnienia zakończyły się wynikiem negatywnym. W odpowiedzi spółka wyjaśniła, że nie przedłożyła takiego dokumentu z tego względu, że Prezydent [...] nigdy nie podjął żadnych działań (w tym nie podjął uzgodnień) w związku ze złożonym przez spółkę wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3.g.n., pomimo że od dnia jego złożenia upłynęło ponad 14 lat. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. skarżąca ponagliła organ do podjęcia działań w ramach wszczętego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wydzieloną pod drogę publiczną nieruchomość, w tym do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Ponaglenie to nie przyniosło dotychczas skutku. Spółka powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2014 r. (sygn. akt: I OSK 2102/14) przypomniała, że sytuacja, gdy nie dojdzie do uzgodnienia, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., jest okolicznością faktyczną i jako taka musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy. Jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie to tym samym ziszcza się przesłanka nie dojścia do uzgodnienia, wskazana w ww. przepisie. Zdaniem spółki okres niemal 15 lat był "rozsądnym czasem", w którym organ powinien był (miał możliwość) podjąć uzgodnienia ze Spółką odnośnie do ustalenia wysokości, formy i terminu wypłaty odszkodowania. W takiej sytuacji spółka była uprawniona uznać powyższe zaniechanie za spełnienie przesłanki nie dojścia do uzgodnienia, a w efekcie była uprawniona do wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego Organ powinien był (jest zobowiązany) wydać stosowną decyzję administracyjną w przedmiocie odszkodowania za wydzieloną pod drogę publiczną nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismem z [...] listopada 2017r. pełnomocnik [...] Sp. z o.o. wystąpił z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] [...] wydzieloną pod drogę publiczną. Ze względu na fakt, iż do powyższego wniosku nie dołączono dokumentu, potwierdzającego, że uzgodnienia dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania między właścicielem, a właściwym organem zakończyły się wynikiem negatywnym, organ, zgodnie z art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, w dniu [...] listopada 2017r. wezwał pełnomocnika stron do dołączenia powyższych dokumentów pod rygorem pozostawienia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania z [...] listopada 2017r. bez rozpoznania. Termin powyższy upłynął [...] grudnia 2017r. (wezwanie zostało doręczone [...] grudnia 2017r.). W tym dniu wpłynęła do organu odpowiedź pełnomocnika skarżącej, w której wyjaśniono, iż spółka nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego, że uzgodnienia zakończyły się wynikiem negatywnym z tego względu, że Prezydent [...] nie podjął żadnych działań (w tym nie podjął uzgodnień) w związku ze złożonym przez Spółkę wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn. W ocenie organu, w przypadku kiedy strona nie posiada protokołu potwierdzającego, że uzgodnienia dotyczące wysokości odszkodowania z dotychczasowym właścicielem zakończyły się wynikiem negatywnym, należało dostarczyć m. in. wniosek z dnia [...] czerwca 2003 r. o podjęcie uzgodnień celem ustalenia odszkodowania oraz ponaglenia Prezydenta [...] celem przystąpienia do rzeczonych uzgodnień. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. wobec nieuzupełnienia braku w powyższym terminie, zgodnie z dyspozycją art. 64 par. 2 k.p.a., wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania został pozostawiony bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. Jak zasadnie wskazuje skarżący, przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. Nr 121), dalej: "u.g.n.", przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. Tym samym skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługuje jedynie na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. W przedmiotowej zatem sprawie okres pozostawania organu w bezczynności winien być liczony od dnia wniesienia przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania, tj. od dnia [...] listopada 2017r.. Organ od tego dnia – pomimo upływu ustawowych terminów – sprawy nie rozpatrzył. Powyższe uzasadnia zatem uznanie, że organ pozostawał bezczynny i wyznaczenie organowi terminu do załatwienia sprawy. Mając na uwadze, że kwestia ustalenia odszkodowania wymaga sporządzenia operatu szacunkowego, Sąd wyznaczył termin jak w pkt. 1 sentencji wyroku. W tym miejscu należy przypomnieć, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Sąd podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Jednocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy – z uwagi na spór dotyczący wypełnienia przez skarżącą warunku przeprowadzenia negocjacji, które stosownie do brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n. muszą poprzedzać wszczęcie trybu ustalenia odszkodowania w drodze decyzji – bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Odnosząc się do twierdzeń organu, że fakt iż strona nie załączyła do wniosku dokumentów potwierdzających brak możliwości ustalenia odszkodowania w drodze negocjacji, wskazać trzeba, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny czy organ pozostaje bezczynny. Przypomnieć należy, że organ administracji zobligowany jest zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji, a taka propozycja niewątpliwie została złożona w piśmie z dnia [...] czerwca 2003 r., którego złożenia organ nie kwestionuje. Nie ma również wątpliwości, że negocjacje nie muszą się zakończyć porozumieniem. W takim jednak przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Rolą organu jest zaś rozpoznanie takiego wniosku w terminach przewidzianych w k.p.a. Mając na uwadze okres bezczynności organu w wydaniu decyzji oraz uznanie, że bezczynność ta nie miała rażącego charakteru, Sąd uznał, że konieczne jest wymierzenie organowi sumy pieniężnej w kwocie [...] zł (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.). Suma pieniężna, której wymierzenie jest również oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynieniem za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy kwota [...] zł jest kwotą adekwatną, tym bardziej że przyznanie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zamyka jej drogi do ewentualnego dochodzenia przed sądem powszechnym odszkodowania lub zadośćuczynienia w procesie cywilnym w związku ze stwierdzoną przez Sąd przewlekłością (art. 417¹ § 3 k.c.). Sąd administracyjny nie jest przy tym uprawniony do formułowania jakichkolwiek ocen co do tego, czy skarżącej przysługuje odszkodowanie lub zadośćuczynienie na podstawie powołanego przepisu kodeksu cywilnego. W tej sprawie wypowiedzieć w sposób wiążący mogą się sądy powszechne (art. 1 i 2 k.p.c.). Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w części, w jakiej nie została ona uwzględniona. W ostatnim punkcie wyroku Sąd zasądził od Prezydenta [...] zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżących (art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.). Na koszty te składa się wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.