IV SAB/Wa 124/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi T. O. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. znak; [...] II. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego T. O. kwotę 587 (pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r., stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1979 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem ½ udziału A. O. w prawie własności nieruchomości składającej się z działki nr [...] o powierzchni 2,6497 ha, położonej w [...] b.gm.kat. [...]. Skargę na bezczynność Ministra w powyższym zakresie wniósł T. O. (dalej również "skarżący"), który był w gronie inicjatorów postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1979 r. Skarżący podniósł, że pierwszą czynnością Ministra Infrastruktury i Budownictwa w toku postępowania odwoławczego, po upływie ponad 8 miesięcy od daty wpływu akt, było przesłanie pisma opatrzonego datą 5 kwietnia 2016 r. W piśmie tym poinformowano o nie możliwości zakończenia postępowania w ustawowym terminie z uwagi na konieczność analizy obszernego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego organ naruszył art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej również "k.p.a."). W konsekwencji skarżący wniósł o: – zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. w terminie czternastu dni do daty doręczenia akt Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa, – zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej również "Minister", "organ") wniósł o oddalenie skargi wskazując, że decyzją z [...] kwietnia 2017 r. zakończył postępowanie odwoławcze. Minister wskazał, że w Departamencie Orzecznictwa prowadzonych jest ponad 3000 spraw i w każdej z nich muszą być podejmowane rozmaite czynności procesowe zarówno widoczne, jak i niewidoczne dla stron. Z uwagi na ilość spraw podjęcie wszystkich niezbędnych czynności w sposób terminowy nie jest możliwe pomimo podejmowanych przez organ starań. Ponadto organ przyjął zasadę rozpatrywania spraw według kolejności wpływu. Organ podniósł również, że zasada szybkości postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej i nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem organu, prowadząc postępowanie odwoławcze nie dopuścił się on rażącego naruszenia prawa. Minister wskazał, że za takie nie można w szczególności przypadku opóźnienia w załatwieniu sprawy, który był wynikiem dużej ilości spraw i ograniczonym zasobem kadrowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a mianowicie gdy organ, mimo ciążącego na nim obowiązku z mocy prawa nie wydaje decyzji administracyjnej czy postanowienia, na które służy zażalenie albo kończy postępowanie, bądź postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga T. O. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r., zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a.). Rozwinięciem zasady szybkości postępowania stanowią przepisy określające terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny bądź że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. W tym celu do polskiego systemu prawa, na mocy art. 149 p.p.s.a. wprowadzona została instytucja skargi na bezczynność, która gwarantuje uprawnionemu podmiotowi prawo do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Tym samym ma zapewnić stronom postępowania możliwość doprowadzenia do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu – w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Dalej należy zauważyć, że ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Przenosząc powyższe rozważania na kanwę rozpoznawanej skargi obejmujące postępowanie odwoławcze, Sąd w oparciu o przedstawione przez organ akta sprawy ustalił, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. zostało przekazane do organu pismem z 29 lipca 2015 r., i przyjęte przez Kancelarię Główną Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa [...] sierpnia 2015 r. Pierwszą czynnością jaką organ podjął w sprawie było zawiadomienie z [...] kwietnia 2016 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 czerwca 2016 r. Kolejną czynnością w sprawie było wydanie decyzji [...] kwietnia 2017 r. W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że prowadzone przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. zostało zakończone - organ [...] kwietnia 2017 r. wydał decyzję w sprawie. W związku z tym brak podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w terminie określonym przez skarżącego. Dlatego Sąd w punkcie I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania sprawy, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z kolei dokonując oceny stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, iż przed wydaniem decyzji Minister pozostawał w bezczynności, uznając jednocześnie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II i III wyroku. Z akt sprawy bezspornie wynika, że termin do rozpoznania odwołania rozpoczął bieg 3 sierpnia 2015 r. Od tego czasu do 5 kwietnia 2016 r. czyli przez blisko 8 miesięcy, organ zapoznawał się ze sprawą i uznał, że potrzebuje więcej czasu na analizę sprawy, tj. do 30 czerwca 2016 r. Po upływie tego okresu, a do czasu wydania decyzji w sprawie, tj. [...] kwietnia 2017 r., czyli kolejne 9 miesięcy organ nie podjął żadnej czynności, której dokonanie zostałoby odzwierciedlone w aktach sprawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ prowadził postępowanie odwoławcze przez ponad 20 miesięcy i nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ tylko raz poinformował strony postępowania o kolejnym terminie jej rozpoznania oraz podał przyczynę zwłoki. Takie zachowanie organu nosi znamiona bezczynności w rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu zaniechanie organu doprowadziło do przekroczenia terminu na rozpoznania sprawy, wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. a organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. Okres w jakim organ podjął działanie w sprawie nie wskazują również, aby organ miał na względzie zasadę określoną w art. 12 k.p.a. W konsekwencji za trafne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Organ nie rozpoznając sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., nie tylko działał wbrew zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale prowadząc w ten sposób postępowanie w dużej mierze ograniczył zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Sąd równocześnie uznał, że naruszenie powyższych przepisów przez Ministra było rażące. Okres prowadzenia postępowania przez ten organ, które trwało ponad 20 miesięcy był dziesięciokrotnie dłuższy, niż terminy przewidziane w art. 35 § 3 k.p.a. W tym okresie, na co wskazano powyżej, organ tylko raz zawiadomił o koniczności przedłużenia terminu do rozpoznania sprawy oraz podał przyczynę zwłoki. Tak długie milczenie organu nie uzasadnia obszerność akt, ani ilość spraw do załatwienia przez organ przy nielicznej obsadzie kadrowej. Zdaniem Sądu zarówno okres milczenia, jak i przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie uprawnia do stwierdzenia, że naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie było rażące. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) i art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827 ze zm.).