IV SAB/Wa 124/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi V. C. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania V. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz V.C. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca małoletnia V. C. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego wniosła skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiającej udzielenia małoletniej V. C. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie czternastu dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wnioskowała o zasądzenie kosztów postępowania. Stan sprawy przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku z dnia 2 września 2016 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówił udzielenia małoletniej V. C. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ Y. C. (ojciec małoletniej) nie udowodnił posiadania stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania siebie i pozostającej na jego utrzymaniu rodziny. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, które zostało przekazane organowi drugiej instancji tj. Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców 20 lutego 2017 r., a wpłynęło do Urzędu do Spraw Cudzoziemców 23 lutego 2017 r. Następnie dnia 14 kwietnia 2017 r. strona uzupełniła ww. odwołanie. W dniu 13 października 2017 r. strona przedłożyła organowi dodatkowe dokumenty potwierdzające posiadanie przez Y. C. - ojca małoletniej - stabilnego i regularnego źródła dochodu. Wobec braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, w dniu 24 stycznia 2018 r. strona złożyła wniosek o udzielenie informacji na temat przebiegu postępowań administracyjnych dotyczących udzielenia członkom rodziny Y. C. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wnosząc o niezwłoczne wydanie decyzji w przedmiotowych sprawach. Następnie 12 lutego 2018 r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu w terminie ww. spraw przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Organ drugiej instancji w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał postanowienie, uznając wezwanie za nieuzasadnione. Pismem z dnia 5 lutego 2018 r. strona została wezwana do uzupełnienia braków formalnych odwołania, czemu uczyniła zadość w przewidzianym ustawowo terminie. W dniu 19 marca 2018 r. strona przedłożyła organowi dodatkowe dokumenty w postaci wydruków z rachunku bankowego Y. C. w celu wykazania, że otrzymywane przez niego delegacje służbowe spełniają cechę stabilności i regularności. Ponieważ Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nadal nie rozpatrzył odwołania, skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu. W skardze skarżąca zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie w terminie przedmiotowej sprawy oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i niewskazanie nowego terminu jej załatwienia. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie go do wydania decyzji w terminie czternastu dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca w uzasadnieniu skargi przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podała, że w przedmiotowej sprawie od dnia wniesienia odwołania upłynął prawie rok, a jedyne czynności organu to analiza pod kątem spełnienia warunków formalnych odwołania. Ponadto organ odwoławczy ani razu nie zawiadomił skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym, w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Mając na uwadze, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został wniesiony 2 września 2016 r. oraz stosownie do przepisów intertemporalnych, tj. art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 poz. 935), do sprawy w postępowaniu administracyjnym mają zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji, skarżąca wywodzi, że wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa wyczerpała środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Po wniesieniu skargi, ale przed rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie bezczynności organu, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dnia [...] marca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. orzekającą o odmowie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o stwierdzenie, że prowadzenie postępowania odwoławczego w sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ odnosząc się do zarzutów skargi przyznał, że ww. postępowanie toczyło się od dnia 23 lutego 2017 r. do dnia 30 marca 2018 r., tj. łączny czas trwania postępowania odwoławczego wyniósł 1 rok i 1 miesiąc. Wskazał, że przyczyną wydłużenia postępowania była ilość i ciągły przyrost spraw rozpatrywanych przez odpowiednią komórkę Urzędu do Spraw Cudzoziemców przypadających średnio na jednego pracownika. Organ przyznał również, że nie poinformował skarżącej o przyczynach uchybienia terminu do rozpatrzenia odwołania oraz że późno dostrzegł i wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych tegoż pisma. Ponadto organ odwołał się do toczącego się równolegle postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udzielonego Y. C. - ojcu skarżącej. Zdaniem organu ww. okoliczność była o tyle istotna, że podstawę odmowy udzielenia małoletniej skarżącej wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy stanowiło stwierdzenie przez Wojewodę [...], iż cała rodzina nie posiada źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania. Organ z uwagi na ścisły związek obu spraw zdecydował się w pierwszej kolejności rozpoznać odwołanie Y. C. albowiem jego pozytywne rozpoznanie mogłoby niewątpliwie wpłynąć również na decyzje dotyczące członków jego rodziny. W ocenie organu powyższe okoliczności uzasadniają twierdzenie, że bezczynność w rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podkreślił, że ilość spraw, którymi zajmował się Wydział II Postępowań Odwoławczych przewyższała realne możliwości niezwłocznego i terminowego rozpatrywania poszczególnych spraw, a okoliczność ta miała charakter obiektywny i nie wynikała z zaniedbań, czy złej woli organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, z wyjątkiem zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie czternastu dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarżąca zarzuca Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że nie rozpoznając odwołania według zasad wyżej opisanych pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Przyjmuje się, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną biernością organu. Zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy, nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 2242/15). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają natomiast znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W przypadku stwierdzenia istnienia stanu bezczynności, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stąd dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu niezbędne jest istnienie tego stanu zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania przez Sąd. Wydanie wnioskowanego aktu albo dokonanie żądanej czynności w okresie pomiędzy wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, a wydaniem wyroku przez Sąd, skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie nałożenia tegoż zobowiązania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast nieistnienie stanu bezczynności (w ogóle albo już) w dacie wniesienia skargi uzasadnia jej oddalenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 131/15, CBOSA). Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że organ rozpatrzył odwołanie od decyzji Wojewody [...] po dniu wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, ale przed orzekaniem w przedmiocie bezczynności przez ten Sąd. Stan faktyczny sprowadza się do tego, że odwołanie od decyzji Wojewody wniesione przez skarżącą wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 23 lutego 2017 r. Od tego momentu, jak wynika z akt administracyjnych, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie podjął żadnej czynności procesowej zmierzającej do uzupełnienia materiału dowodowego, jak również nie wystosował zawiadomienia o przyczynach niezałatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Jedyną czynnością, której organ dokonał w toku sprawy było wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych odwołania, co nastąpiło 5 lutego 2018 r., tj. niemalże po roku od otrzymania odwołania. Dopiero w dniu [...] marca 2018 r. organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie tj. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Oznacza to, że w dacie wnoszenia skargi do sądu Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostawał w bezczynności, jednakże wobec wydania decyzji po dniu wpływu skargi na bezczynność do organu odwoławczego - nałożenie przez Sąd w wyroku zobowiązania na organ odwoławczy, aby tenże rozpatrzył odwołanie, stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji konieczne było umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie, co znalazło wyraz w pkt 1. niniejszego wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takie stwierdzenie zostało zawarte w pkt 2. wyroku. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie można przypisać jej takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu, bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w tej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w pkt 3. sentencji wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu Sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Jako uzasadniającą stwierdzenie bezczynności należy potraktować bierność organu przejawiającą się w niepodejmowaniu czynności procesowych koniecznych do wydania ostatecznej decyzji. W niniejszej sprawie odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 23 lutego 2017 r., natomiast organ wydał decyzję dopiero w dniu 30 marca 2018 r. Tymczasem zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc. W sprawie termin ten został wielokroć przekroczony (ponad 1 rok) bez żadnej uzasadnionej i istotnej przyczyny. W czasie pomiędzy wpływem odwołania, a załatwieniem sprawy organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do uzupełnienia postępowania dowodowego, czy też wyjaśnienia okoliczności sprawy. Z pewnością za taką czynność nie może być uznane wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Nie sposób także uznać, że przedmiotowa sprawa administracyjna jest nad wyraz skomplikowana pod względem faktycznym, czy prawnym, dlatego też argumentacja organu, iż bezczynność spowodowana była oczekiwaniem na zakończenie postępowania w sprawie z odwołania Y. C., czy też nadmierną ilością spraw nie usprawiedliwia całkowitej bierności organu w podejmowaniu czynności oraz ostatecznym jej merytorycznym rozstrzygnięciu. W szczególności, podkreślić należy, że sposób organizacji pracy i sposób wykorzystania kadr nie są okolicznością zwalniającą organ od terminowego załatwiania spraw. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie wskazał żadnych obiektywnych powodów tak długiego okresu rozpatrywania odwołania. Sąd zwraca ponadto uwagę, że z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej nadmierna ilość spraw wpływających do organu i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2018, sygn. I SAB/Wa 619/17). Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest zasada szybkości postępowania. W zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu i oceny jej charakteru tego rodzaju argumenty organu nie mogły być wystarczające. O istnieniu stanu rażącej bezczynności świadczy nie tylko upływ czasu od wniesienia odwołania, wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy, ale również brak kierowania do strony postępowania jakichkolwiek pism. Szczególnym zaniedbaniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców było bowiem rażące naruszenie art. 36 k.p.a., którym ustawodawca nakłada na organ obowiązek wskazania stronie przyczyn zaistniałego w rozpatrywaniu sprawy opóźnienia oraz wymaga wskazania nowego terminu wydania rozstrzygnięcia. Przy ocenie charakteru istniejącej w sprawie bezczynności Sąd wziął także pod uwagę to, że na etapie postępowania odwoławczego organ nie jest zobowiązany do prowadzenia w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) celem ustalenia stanu sprawy, lecz – jeżeli jest to konieczne – jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, aby organ podejmował działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego koniecznego do wydania rozstrzygnięcia. Wręcz przeciwnie, po przeprowadzeniu analizy akt sprawy i przepisów prawa mających zastosowanie, organ odwoławczy w konsekwencji wydał decyzję kasatoryjną. W okolicznościach niniejszej sprawy, niewątpliwie można stwierdzić, iż takie rozstrzygnięcie było możliwe kilka miesięcy wcześniej. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na sumę zasądzonych kosztów składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji wynosząca 480 zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa w kwocie 17 zł od pełnomocnictwa procesowego.