IV SAB/Wa 125/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. S. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania do wydania rozstrzygnięcia; 2. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania V. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...]; 3. stwierdza, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej V. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 22 lutego 2018 r. T. S. działająca w imieniu małoletniej V. S. (“skarżąca") złożyła skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. w sprawie o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, sygn. sprawy: [...]. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., poprzez niezałatwienie w terminie określonym w powołanej regulacji prawnej sprawy o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzją z [...] stycznia 2017 r. Wojewoda [...] odmówił jej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Od powyższego orzeczenia skarżąca złożyła w ustawowym terminie odwołanie, które zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców dnia 20 lutego 2017 r. W dniu 13 marca 2017 r. wystosowano pismo z informacją, że uzasadnienie odwołania zostanie złożone do akt postępowania po dniu 6 kwietnia 2017 r., gdyż dopiero tego dnia organ odwoławczy udostępnił pełnomocnikowi do wglądu akta sprawy. Uzasadnienie odwołania złożono w Urzędzie dnia 11 kwietnia 2017 r. W dniu 6 października 2017 r. złożono do akt sprawy dodatkowe dokumenty celem wykazania posiadania przez cudzoziemkę stabilnego i regularnego źródła dochodu. W piśmie zawnioskowano o niezwłoczne podjęcie decyzji w sprawie. Pismem z 23 października 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania odwoławczego. Jednocześnie wskazano, że załatwienie spraw nastąpi nie później niż do dnia 19 grudnia 2017 r. Z uwagi na niepodjęcie decyzji w zakreślonym terminie, dnia 15 stycznia 2018 r. wezwano organ do niezwłocznego podjęcia decyzji w przedmiotowej sprawie. W dniu 8 lutego 2018 r., w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Urzędu ustalono, że decyzja nadal nie została podjęta, wobec czego wezwano Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 22 lutego 2018 r., w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Urzędu ustalono, że decyzja w przedmiotowej sprawie nadal nie została podjęta. Skarżąca podniosła, że wniesienie skargi na bezczynność jest jedyną drogą do uzyskania rozstrzygnięcia w sprawie. W dalszej części skargi podniesiono, że w toku postępowania odwoławczego organ nie wezwał do załączenia dodatkowych dokumentów, co oznacza, że dysponuje materiałem dowodowym pozwalającym na podjęcie decyzji zgodnej z żądaniem strony. Wskazano także, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawy w postępowaniu odwoławczym powinny zostać załatwione w ciągu miesiaca od dnia otrzymania odwołania. W sprawie, od dnia wniesienia odwołania upłynął prawie rok. W tym czasie organ odwoławczy nie tylko nie rozpoznał sprawy, ale – i przede wszystkim – nie podjął w sprawie żadnej czynności zmierzającej do wydania rozstrzygnięcia. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaniechał również zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, czym naruszył przepis art. 36 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] marca 2018 r. rozpoznał odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. orzekającej o odmowie udzielenia małoletniej skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Łączny czas trwania postępowania odwoławczego wyniósł więc ok. 1 rok i jeden miesiąc. Organ zaznaczył, że wydanie decyzji przez organ odwoławczy z zachowaniem terminu miesięcznego, przewidzianego w art. 35 § 3 K.p.a. nie było możliwe. W ww. okresie ilość spraw rozpatrywanych przez odpowiednią komórkę Urzędu do Spraw Cudzoziemców przypadających średnio na jednego pracownika nie pozwalała na niezwłoczne rozpoznanie odwołania. Według danych uzyskanych z Wydziału II Departamentu Legalizacji Pobytu w lutym 2017 r., 14 pracowników rozpatrywało 3367 spraw, podczas gdy w połowie stycznia 2018 r. rozpatrywanych było już ok. 5310 spraw przez ok. 10 pracowników. Organ również wyjaśnił, że równolegle do toczącego się postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie przed Wojewodą [...] toczyło się postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udzielonego ojcu małoletniej skarżącej - panu Y. C., na którego utrzymaniu pozostawała cała rodzina tzn. matka małoletniej skarżącej oraz sama skarżąca i jej siostra. Powyższa okoliczność była o tyle istotna, że podstawę odmowy udzielenia małoletniej V. S. wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy stanowiło stwierdzenie przez Wojewodę [...], iż cała rodzina nie posiada źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania. Ponieważ cała rodzina pozostaje na utrzymaniu pana Y. C., w toku niniejszego postępowania odwoławczego konieczne było zapoznanie się również z aktami w sprawie o zmianę posiadanego przez ww. cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy pracę. W dniu 28 marca 2017 r. a więc w toku niniejszego postępowania odwoławczego pan Y. C. wystąpił do Wojewody [...]. z wnioskiem o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie wymiaru czasu pracy oraz wysokości wynagrodzenia z 1250 zł brutto miesięcznie na 3000 zł brutto miesięcznie. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.. Cudzoziemiec odwołał się od w/w decyzji. Z uwagi na ścisły związek obu spraw organ odwoławczy zdecydował się w pierwszej kolejności rozpoznać odwołanie pana Y. C. albowiem pozytywne rozpoznanie jego wniosku mogłoby niewątpliwie wpłynąć również na decyzję dotyczącą członków jego rodziny – w tym małoletniej Skarżącej. W dniu [...] marca 2018r. organ odwoławczy decyzją Nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia pracz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu organ rozpatrujący wniosek o przyznanie odszkodowania dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta charakteryzowała się stopniem rażącym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu stosownego orzeczenia. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ administracyjny pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W myśl ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Jakkolwiek słusznie wskazuje organ, iż ilość wpływających spraw oraz niewystarczająca liczba pracowników nie pozwalają na dochowanie terminów przewidzianych w k.p.a., to jednak nie można uznać, że brak rozpatrzenia sprawy w okresie przekraczającym 1 rok, można uznać za bezczynność o nierażących charakterze. Nadto, fakt, że organ zdecydował się w pierwszej kolejności rozpatrzeć sprawę odwołania ojca skarżącej (nawet działając w interesie skarżącej), nie może rzutować na ocenę, że w świetle ww. przepisów, organ pozostawał w bezczynności. Należy zaznaczyć, że każda bezczynność postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a.). Bezczynność, stanowiąca rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Sąd stwierdzając, że do przewlekłości doszło z rażącym naruszeniem prawa, kierował się poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwalało w niniejszej sprawie z łatwością dostrzec rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 i art. 36, jak również art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. – orzekł jak w punktach 2 i 3 sentencji wyroku, zaś o kosztach postanowiono - w punkcie 4 - na podstawie art. 200 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd w punkcie 1 umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania do wydania decyzji, jako bezprzedmiotowe, gdyż decyzja w dniu 30 marca 2018 r. została wydana.