IV SAB/Wa 127/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: WSA Agnieszka Wójcik del SO. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. A., B. L., A. K. i E. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku I. A., B. L., A. K. i E. S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o wydanie decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz I. A., B. L., A. K. i E. S. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 1.03.2018r. I. A., B. L., A. K., E. S. wniosły skargę na przewlekłość i bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie prowadzenia postępowania w zakresie naruszenia stosunków wodnych na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Skarga została zakwalifikowana w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania. W skardze, strony wniosły o zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania wobec wszystkich stron postępowania i wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od daty wyroku. Strony wniosły o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Pismem z dnia 27.12.2017 r. (wpływ do organu 3.01.2018 r.) skarżący złożyli zażalenie na bezczynność Wójta w sprawach wymienionych we wniosku z 4.04.2017 r., złożonym w Urzędzie Gminy w dniu 6.04.2017 r. oraz na przewlekłość postępowania w sprawie prowadzonej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne. Zażalenie złożone do Rady Gminy, organ przekazał wg. właściwości do SKO w [...] w dniu [...].01.2018 r. wraz z wyjaśnieniami. Postanowieniem z [...].01.2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wniosku z [...].04.2017 r., wskazując, że organ podjął szereg czynności zmierzających do załatwienia wniosku oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy na 31.01.2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że podjęto konieczne czynności niezbędne do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, zebrania materiału dowodowego. Powołano, że od miesiąca czerwca 2017 r. organ podejmował czynności zmierzające do wyłonienia wykonawcy ekspertyzy w zakresie zmiany stanu wody na terenie działek, a w miesiącu marcu 2018 r. została złożona do akt opinia. Organ wskazał również, że ustalenie stron postępowania następuje w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w indywidualnej sprawie, rozstrzyganej decyzją administracyjną, która podlega kontroli instancyjnej, a tym samym sprawa stron przedmiotowego postępowania nie podlega ocenie w ramach postępowania w przedmiocie rozpoznania skargi na bezczynność i przewlekłość. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 6.04.2017 r. (data pisma 4.04.2017 r.) E. S., A. S., A. K., I. A., B. K., B. L. złożyli wniosek do Wójta Gminy. W pkt. 2 wniosku wnieśli o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w zakresie nasypania drogi dojazdowej do nieruchomości położonej przy ul. [...], nalężącej do Pana W., jak również bezprawnego wyniesienia nieruchomości będącej własnością p. [...] ponad poziom sąsiadujących nieruchomości (o wysokości dochodzącej do 1,5 metra). We wniosku wskazano, że na skutek bezprawnej konfiguracji terenu woda z wyniesionej nieruchomości spływa na sąsiadujące nieruchomości i potworzyły się wyniesienia dominujące nad działkami wnioskodawców. Podali również, że doszło do nawiezienia śmieci porozbiórkowych niewiadomego pochodzenia i zanieczyszczenia oraz bezprawnego wyniesienia terenu w stosunku do działek sąsiednich. Do wniosku załączono zdjęcia na potwierdzenie opisywanych okoliczności. W dniu 10.05.2017.r organ wszczął z urzędu postępowania w sprawie podwyższenia działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...] oraz zmiany stanu wody na terenie tych działek oraz w pobliżu [...] na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z 18.07.2001 r. Prawo wodne. Organ wyznaczył termin oględzin na [...] maja 2017 r. oraz zawiadomił strony (w tym wnioskodawców) o możliwości składania wniosków, wyjaśnień, dowodów w sprawie. W dniu 17.05.2017 r. organ przekazał wniosek w zakresie zgodności z prawem budowlanym prowadzonych prac budowlanych oraz prowadzenia uciążliwej działalności gospodarczej do załatwienia innym organom tj. Staroście Powiatu i Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, o czym zawiadomiono zgłaszających pismem z 17.05.2017 r. W dniu [...].05.2017 r. przeprowadzono dowód z oględzin z udziałem stron, w toku którego zgłoszono szereg zarzutów oraz stwierdzono podwyższenie terenu 1,5 – 2 m. Od 30 czerwca 2017 r. organ podejmował działania mające na celu uzyskanie opinii określającej faktyczną zmianę stanu wody na gruncie i w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawo wodne ustalenie, czy doszło do zmiany stanu wody na działkach [...], [...], [...], [...] i czy szkody powstały na terenach sąsiednich mają związek z wyniesieniem terenu na tych działkach, ustalenie rodzaju nawiezionego materiału, a także w zakresie pomiaru emisji hałasu i głębokości zalegania pokładów torfowych. Pismem z dnia 6.07.2017 r. zawiadomiono o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 30.09.2017 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia pomiarów przez biegłego W dniu 31.07.2017 r. organ zwrócił się do Starosty o informację, czy M. W. prowadzący działalność gospodarczą pn. [...] występował z wnioskiem o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. W tym dniu wystąpiono również do M. W. o udzielenie informacji w zakresie zgłoszonych zarzutów. Ww. przedstawił wyjaśnienia telefonicznie w dniu 14.08.2017 r., a pismem z 18.08.2017 r. poinformował. że nie ma miejsca składowanie odpadów. Na zapytania ofertowe z 30.06.2017 r. i 28.07.2018 r. żaden wykonawca nie złożył oferty na wykonanie opinii. W dniu 20.09 zamieszczono kolejne zapytanie ofertowe na opinię w zakresie negatywnego wpływu na środowisko naturalne oraz funkcjonowanie mieszkańców w pobliżu działek [...], [...], [...] i [...]. Pismem z dnia 28.09.2017 r. organ zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 30.11.2017 r. z uwagi na konieczność ponownego wyłonienia wykonawcy ekspertyzy i przeprowadzenia pomiarów przez biegłego. W dniu 20.10.2017 r. przeprowadzono negocjacje co do warunków umowy z wykonawcą. Pismem z dnia 30.11.2017 r. organ wyznaczył na 7.12.2017 dowód z oględzin z udziałem biegłego celem dokonania pomiarów. Jednocześnie wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 29.12.2017 r. W dniu 14.12.2017 r. do organu wpłynęło pismo stron, w którym zakwestionowano wyznaczony termin oględzin. Strony wskazały, że nie zostały zawiadomione o wyznaczonym terminie z odpowiednim wyprzedzeniem. W dniu 15.12.2017 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 11.01.2018 r., wskazując na konieczność przeprowadzenia pomiarów na terenie działek. W dniu 11.01.2018 r. przeprowadzono oględziny w sprawie podwyższenia terenu działek. W dniu 12.01.2018 r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego o informacje na temat wydawanych pozwoleń na budowę na działkach objętych postępowaniem oraz o przesłanie dokumentów zawierających m.in. rzędne wysokościowe terenu działek i mapy zagospodarowania terenu działek. Dokumenty zostały nadesłane 21.03.2018 r. Pismem z dnia 19.01.2018 r. zawiadomiono skarżących o konieczności wykonania uzupełniających odwiertów geologicznych wyznaczając termin oględzin na 5.02.2018 oraz nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30.03.2018 r. W dniu 12.03.2018 r. do akt sprawy została złożona opinia. Pismem z dnia 21.03.2018. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym z opinią, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy – wydania decyzji administracyjnej do dnia 30.04.2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 52 § 1 tej ustawy jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżący dopełnili tego wymogu, składając zażalenie z dnia 27.12.2018 r., które zostało przekazane i rozpoznane przez SKO w [...]. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania. W okresie od wszczęcia postępowania w dniu 10.05.2017 r. do dnia złożenia skargi, tj. 1.03.2018 r. organ podejmował czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Jednak analiza sposobu przeprowadzania postępowania dowodowego pozwala na stwierdzenie, że niewątpliwie postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. W szczególności powołać należy na kilkukrotnie – w dużych odstępach czasowych - przeprowadzane oględziny, zaś sama opinia biegłego została złożona dopiero po 9 miesiącach od wszczęcia postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie konieczne było przeprowadzenie dowodów na okoliczność ustalenia czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, i czy w ich wyniku tej zmiany nastąpiła szkoda na gruntach sąsiednich. Tak więc zasadnie przeprowadzony został dowód z oględzin oraz z opinii biegłego, nie mniej jednak, prowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie przez okres ponad 9 miesięcy, narusza zasadę szybkości postępowania. Powołać w tym miejscu należy, że niezależnie od obowiązku rozpoznania sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ winien dokładać wszelkich starań celem załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, oraz informować strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, podając przewidywany termin zakończenia postępowania. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków w zakresie koncentracji materiału dowodowego. Jednak biorąc pod uwagę wielowątkowość wniosku z dnia 4.04.2017 r., jak również problemy z wyłonieniem wykonawcy na sporządzenie opinii, a również fakt, że organ zawiadamiał strony o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy podając nowe terminy jej załatwienia, to Sąd uznał, że w sprawie nie miała miejsca przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez długi okres czasu jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, taka sytuacja rażącej przewlekłości nie zaistniała. Mając powyższe na względzie, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku stron o wydanie decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W pozostałej części Sąd oddalił skargę, uznając, że brak jest przesłanek uzasadniających nałożenie na organ kary grzywny, wobec uznania, że przewlekłość nie miała rażącego charakteru. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w zw. z art. 120 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., na które to koszty składa się opłata od skargi.