IV SAB/Wa 129/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie nierozpoznania wniosku 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia 30 sierpnia 2009r. skierowanym do Głównego Geodety Kraju S. K. zwróciła się "o pomoc" i powołanie niezależnego, bezstronnego geodety, bo "celowo" nie podjęła się tego prokuratura, a także sądy powszechne obydwu instancji rozpoznające sprawę o rozgraniczenie. W piśmie tym skarżąca zakwestionowała prawidłowość prowadzenia postępowania dowodowego przez sądy cywilne, a w szczególności zanegowała prace geodezyjne wykonane przez geodetę M. H. Zarzuciła temu geodecie "fałszerstwa". Dalej opisała przebieg dotychczasowego postępowania, prezentując przy tym własne, nacechowane emocjami stanowisko. Powyższe pismo było uzupełniane dalszymi pismami. W odpowiedzi Główny Geodeta Kraju skierował do skarżącej wyjaśnienie z dnia [...] czerwca 2010r., w którym zwrócił uwagę, że przebieg granicy między działką nr [...] stanowiącą jej własność z działkami nr [...] został ustalony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w M., Wydział [...] z dnia [...] lipca 2005r. (sygn. akt [...]). Dalej zwrócił uwagę, że stosownie do art. 365 § 1 kpc prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Również opinia geodety M. H. sporządzona w postępowaniu sądowym nie podlega merytorycznej ocenie organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Sprawy o rozgraniczenie nie należą do kompetencji tych organów, lecz do wójtów, burmistrzów, a w dalszej kolejności do sądów. Na zakończenie Główny Geodeta Kraju wskazał, że nie widzi podstaw do interwencji w przedmiotowej sprawie. Skargę na bezczynność Głównego Geodety Kraju do sądu administracyjnego wniosła S. K. twierdząc, że organ przyjął wszystkie jej pisma, ale nie udzielił żadnej odpowiedzi. Wniosła o zbadanie naruszeń prawa w przedmiotowej sprawie oraz wyznaczenie konkretnego terminu na załatwienie sprawy. W uzasadnieniu skargi przedstawia stan sprawy analogicznie jak w piśmie z dnia 30 sierpnia 2009r, skierowanym do organu centralnego. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca złożyła pismo, w którym podniosła zarzuty dotyczące postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granicy między działką ewidencyjną nr [...], a wszystkimi sąsiadującymi z nią działkami ewidencyjnymi oraz zarzuty dotyczące dokumentacji geodezyjno-kartograficznej sporządzonej przez geodetę M. H. na potrzeby wyżej wymienionego postępowania. Główny Geodeta Kraju ustosunkował się do tych zarzutów w piśmie skierowanym do skarżącej z dnia [...] czerwca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka także w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm – P.p.s.a..), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Warunkiem skutecznego złożenia skargi na bezczynność jest wyczerpanie przez skarżącego środków przewidzianych w art. 37 kpa (vide wyrok NSA z dnia 30 października 2001r., sygn. akt IV SAB 53/01). Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy bezczynność dotyczy takiego organu, nad którym nie występuje w strukturze organizacyjnej organ wyższego stopnia. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Główny Geodeta Kraju sam jest organem wyższego stopnia w stosunku do Wojewódzkiego Inspektora. Z tego względu nie było konieczne wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 kpa do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skoro przesłanki formalne nie mogły stanowić przeszkody w rozpoznaniu skargi, w następnej kolejności Sąd bada, czy organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, z tym, że oceny tej dokonuje biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy sądowej. Bezsporne jest, że w dacie tej Główny Geodeta Kraju udzielił skarżącej odpowiedzi w formie pisma datowanego na dzień [...] czerwca 2010r. W niniejszej sprawie jednak zasadnicze znaczenie miało ustalenie czego w istocie skarżąca domaga się od organu. Pisma jej bowiem należy uznać za niejednoznaczne i wymagające wyjaśnienia. Na rozprawie przez sądem administracyjnym w dniu 10 marca 2011r. pełnomocnik profesjonalny skarżącej wskazał, że roszczenie S. K. znajduje uzasadnienie w normie art. 7a pkt 2) ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r, Nr 240, poz. 2027). Przepis ten przewiduje, że Główny Geodeta Kraju pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, a także nadzoruje i kontroluje ich działania. Charakter zarzutów podniesionych przez skarżącą wskazuje, że prosi ona o merytoryczną kontrolę działań i czynności przeprowadzonych przez geodetę M. H. w toku postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działki stanowiącej jej własność. Natomiast M. H. nie pełni funkcji wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, wobec tego wskazana podstawa nie może mieć zastosowania. Jako bardziej właściwą w takim wypadku należałoby podnieść normę art. 7b ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, która stanowi, że wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a w szczególności kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy, a w szczególności: a) zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy, b) posiadanie uprawnień zawodowych przez osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii. Jednakże w takim wypadku właściwym adresatem skargi powinien być właściwy miejscowo wojewódzki inspektor nadzoru. Nie mniej jednak istota sprawy sprowadza się do tego, czy w ogóle sprawy o nadzór i kontrolę prawidłowości działań geodetów uprawnionych pod kątem zachowania przez nich przepisów przy wykonywaniu działalności zawodowej mogą być przedmiotem skargi na bezczynność. Otóż art. 3 § 2 pkt 8) P.p.s.a. przewiduje skargi na bezczynność organów jedynie w wypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) P.p.s.a. tzn. w sytuacji gdy wydawane są decyzje administracyjne, wymienione postanowienia oraz akty regulujące jednostkowe uprawnienia lub obowiązki. Tymczasem kontrola prawidłowości wykonywania obowiązków zawodowych przez biegłego geodetę nie mieści się w katalogu aktów, których wydania można skutecznie się domagać w sytuacji gdy organ nie załatwia sprawy. Sprawy takie załatwiane są w trybie postępowania dyscyplinarnego, o którym mowa w art. 46 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i poza zainteresowanym geodetą nikt inny nie bierze udziału. Wobec powyższego należy uznać, że skarga w takiej sytuacji na bezczynność organu jest niedopuszczalna i jako taka powinna ulec odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Ponieważ jednak skarżąca miała wolę ustanowić pełnomocnika w osobie swojej córki, a ów pełnomocnik nie był w stanie sprecyzować dokładnie żądania, Sąd dokonał oceny roszczenia skarżącej w szerszym zakresie, co skutkować mogło merytorycznym rozstrzygnięciem. Z tego też powodu został wydany w sprawie wyrok. Otóż Sąd rozważał, czy pisma S. K. z dnia 30 sierpnia 2009r. organ nie powinien potraktować jako wniosku o wszczęcie nowego postępowania rozgraniczeniowego. Wówczas Główny Geodeta Kraju powinien owo pismo przekazać do rozpoznania organowi właściwego do prowadzenia postępowania rozgraniczającego. Wymagałoby to czynności wydania postanowienia w trybie art. 65 § 1 kpa. Skoro Główny Geodeta Kraju nie wydał do dnia rozprawy takiego orzeczenia, pozostawałby w bezczynności. Taka koncepcja jednak nie znajduje uzasadnienia. Z treści omawianego pisma wynika, że skarżąca kwestionuje przebieg dotychczasowego postępowania, w tym przed sądem powszechnym, nie podnosi zaś nowych okoliczności uzasadniających ponowne rozgraniczenie. Nie można także stanowiska skarżącej potraktować jako skargi w trybie art. 235 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Ostateczną decyzją wydaną w tej sprawie była decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego z tego powodu, że między stronami nie doszło do ugody oraz nie została wydana decyzja merytoryczna (art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Tymczasem zarzuty przedłożone w piśmie z dnia 30 sierpnia 2009r. nie pozwalają na przyjęcie, że skarżąca zwalcza owo umorzenie jako rozstrzygnięcie czysto procesowe. Z tych też względów nie można rozważać bezczynności organu w sprawie ewentualnego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Z powyżej przytoczonych względów Sąd uznał, że Główny Geodeta Kraju nie pozostaje w bezczynności i z tego powodu skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.