IV SAB/Wa 132/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę w zakresie bezczynności, 2. stwierdza, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...] objętą księgą wieczystą nr [...], która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa, w użytkowanie wieczyste [...] S.A. było prowadzone przez Wojewodę [...] przewlekłe, 3. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Skarżącego P. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5. w pozostałym zakresie skargę oddala. IV SAB/Wa 132/17 U Z A S A D N I E N I E W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. C. zarzucił bezczynność i przewlekłość postępowania, a także niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym ustawą Wojewodzie [...], w przedmiocie postępowania odszkodowawczego prowadzonego pod sygn. [...]. W związku z tym Skarżący wniósł o: 1. przyznanie od Skarbu Państwa jego na rzecz kwoty 10.000,00 (dziesięciu tysięcy) złotych; 2. zasądzenie od Skarbu Państwa - Wojewody [...] - kosztów tego postępowania; 3. uznanie zasadności złożonej skargi i zarządzenie wyjaśnienia oraz ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia sprawy w przyszłości; 4. stwierdzenie bezczynności w sprawie, w okresie od [...] czerwca 2014 roku do [...] maja 2015 roku (okres od wydania przez Wojewodę [...] decyzji o ustalenie lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji (...) do momentu wszczęcia postępowania odszkodowawczego); 5. stwierdzenie przewlekłości postępowania w okresie - od [...] maja 2015 roku do chwili wydania decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie; 6. stwierdzenie, że niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 7. stwierdzenie naruszenia prawa Strony postępowania poprzez: • nieinformowanie Strony postępowania o wszystkich faktach znanych organowi prowadzącemu postępowanie z urzędu, w myśl art. 77 § 4 k.p.a., • nieinformowanie Strony postępowania o wystąpieniach kierowanych przez organ prowadzący postępowanie do innych urzędów, w myśl art. 106 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, • nieinformowanie Strony postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów ze świadków, biegłych i innych, w myśl art. 79 k.p.a., • nieinformowanie Strony postępowania o wszelkich opóźnieniach, w myśl art. 35 k.p.a., • nieprzeprowadzenie dowodów, o które Strona zawnioskowała pismem z dnia [...] maja 2015 roku, w myśl art. 78 k.p.a., • nieprzeprowadzenie oględzin działki należącej do Strony postępowania z jej udziałem, w myśl art. 78 k.p.a., • niezbadanie zastrzeżeń zgłoszonych pismem z dnia [...] maja 2015 roku, w myśl art. 10 k.p.a., • niewyjaśnienie nieprawidłowości stwierdzonych przez Stronę postępowania pismem z dnia [...] listopada 2015 roku, w myśl art. 10 k.p.a., • nieusunięcie nieprawidłowości sygnalizowanych przez Stronę postępowania we wskazanych pismach oraz piśmie z dnia [...] stycznia 2016 roku, w myśl art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu swej skargi P. C. podał, że z bliżej nieznanych mu przyczyn dopiero dnia [...] maja 2015 roku wszczęto postępowanie o odszkodowanie. Wyraził przekonanie, że takie działanie rażąco narusza porządek prawny, w tym dyspozycję art. 9y ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym. Podkreślił, że dopiero dnia [...] czerwca 2016 roku wydano merytoryczną decyzję w przedmiocie wysokości odszkodowania. Podkreślił, że Organ, poza zasięgnięciem opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie przeprowadził żadnej czynności dowodowej, mającej na celu ustalenia wartości nieruchomości, nawet tych wnioskowanych przez Stronę postępowania. Skarżący poinformował, że pismem z dnia [...] listopada 2015 roku, a następnie pismem z dnia [...] stycznia 2016 roku, wyzwał do usunięcia naruszeń prawa, co postało bez odpowiedzi. Wyczerpał więc środki zaskarżenia, wnosząc wcześniej zażalenie na przewlekłe prowadzenie tego postępowania administracyjnego do Organu wyższego rzędu (postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie bezczynności i przewlekłości Wojewody [...]). Wyraził przekonanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Przez okres ponad 24 miesięcy, kiedy pozbawiono go prawa do tej nieruchomości, nie zostało wypłacone mu odszkodowanie. Postępowanie w tej sprawie trwało więc zdecydowanie dłużej, niż było to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił co następuje. Decyzją z dnia [...].06.2014 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej p.n. budowa, przebudowa i rozbudowa linii kolejowej nr [...] na szlaku [...] od km [...] do km [...] - odcinek [...], w ramach Projektu [...]: "Modernizacja linii kolejowej [...], etap I. Odcinek [...] Decyzją tą została objęta m. in. nieruchomość położona w miejscowości S., gmina J., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] S., wydzielona z działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność P. C.. Decyzja Wojewody [...] ustalająca lokalizację linii kolejowej stała się ostateczna, tj. z dniem [...].07.2014 r. Wnioskiem z dnia [...].03.2015 r. nr [...], [...] S.A., działając na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 15.01.2015 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw, wystąpiły o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste [...] S.A., zgodnie z art. 9y ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, w brzmieniu nadanym przez wskazaną ustawę zmieniającą. W dniu [...].05.2015 r., na wniosek [...] S.A. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę [...]. Stronom został przekazany sporządzony na zlecenie [...] S.A. operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2014 r., do którego Pan P. C. w dniu [...] maja 2015 r. oraz w dniu [...] maja 2016 r. - zgłosił uwagi. Przychylając się do części uwag Skarżącego, Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego określającego wartość gruntu działki nr [...]. Został on sporządzony dnia [...].10.2015 r., przez rzeczoznawcę majątkowego – T. S.. [...].11.2015 r. Strony zostały zawiadomione o sporządzeniu operatu szacunkowego oraz o możliwości składania dodatkowych wyjaśnień, wniosków, a także zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia. W dniu [...] listopada 2015 r. P. C. złożył uwagi do operatu z dnia [...].10.2015 r. W dniu [...] stycznia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy – T. S. podtrzymała oszacowaną wartość nieruchomości. Poinformowała dodatkowo, że przedmiotem szacowania był wyłącznie grunt, gdyż na działce nie stwierdzono naniesień roślinnych i budowlanych, ponadto przedmiotem oszacowania był grunt budowlany, a nie rolny z pokładem torfu. P. C. w dniu [...] stycznia 2016 r. oraz w dniu [...] stycznia 2016 r. ponownie złożył uwagi do operatu z dnia [...].10.2015 r. W dniu [...] czerwca 2016 r. została wydana w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...].10.2015 r. decyzja z [...].06.2016 r. nr [...], ustalająca odszkodowanie na rzecz P. C.. Od niej P. C. złożył od odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Należy nadmienić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów tylko wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania : 1. decyzji administracyjnych; 2. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; 3. postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Rozpoznanie niniejszej sprawy mieści się więc w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Trzeba też nadmienić, że w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 P.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 P.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Na wstępie uznać należy za bezzasadny zarzut Wojewody, niedopełnienia przez Skarżącego wymogów formalnych, pozwalających na wniesienie skargi w tym przedmiocie. Skoro bowiem P. C. wniósł swą skargę [...].03.2017 r., zobowiązany był jedynie do uprzedniego wniesienia zażalenia do Ministra Infrastruktury i Budownictwa na bezczynność/przewlekłość w załatwieniu jego sprawy przez Wojewodę [...], z której to możliwości skorzystał i w efekcie otrzymał postanowienie Ministra z [...].02.2017 r., uznające zażalenie za nieuzasadnione w zakresie bezczynności oraz stwierdzające przewlekłość postępowania prowadzonego w tej sprawie przed Wojewodą. Skarżący wyczerpał więc wymaganie formalne, pozwalające na złożenie skargi do Sądu w tym przedmiocie. Na marginesie można jedynie nadmienić, że od [...].06.2017 r. skarga na bezczynność/przewlekłość musi być poprzedzona ponagleniem, które musi zawierać uzasadnienie. Przystępując do meritum skargi, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że pojęcia bezczynności oraz przewlekłości winny być w ten sam sposób formułowane, interpretowane i rozumiane tak w Kodeksie postępowania administracyjnego (zwanym dalej k.p.a.), jak i w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). W tym kontekście należy nadmienić, że ustawa z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r, poz. 935), wprowadziła do k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2) definicje bezczynności oraz przewlekłości. Dotychczas, z uwagi na brak zdefiniowania tych pojęć, zarówno przedstawiciele doktryny, jak i judykatury prezentowali własne ich definicje. Skutkowało to niemożnością wyznaczenia precyzyjnej granicy pomiędzy dwoma z tych uchybień w załatwieniu spraw. Po wejściu w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. owej ustawy zmieniającej sytuacja uległa zasadniczej zmianie. Bezczynności można bowiem obecnie przypisać charakter formalny (sprawa nie została załatwiona w terminach ustawowych z uwzględnieniem art. 36 k.p.a.). Z kolei przewlekłość posiada charakter materialny. Może mieć zatem miejsce nawet wówczas, gdy nie dochodzi formalnie do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (Organ korzysta z art. 36 k.p.a.), ale jest ona załatwiana dłużej niż wymaga tego zasada szybkości postępowania. Przenosząc przytoczone rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Wojewodzie [...] zarzucono bezczynność dotyczącą braku prowadzenia postępowania odszkodowawczego, w okresie od [...] czerwca 2014 roku do [...] maja 2015 roku (okres od wydania przez Wojewodę [...] decyzji o ustalenie lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji (...) do momentu wszczęcia postępowania odszkodowawczego). Ten zarzut nie mógł być skuteczny, a Sąd jest związany tak zakreślonym okresem zarzuconej bezczynności. Należy mieć na względzie, że jak trafnie zauważył Wojewoda, decyzja z dnia [...].06.2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej p.n. budowa, przebudowa i rozbudowa linii kolejowej nr [...] na szlaku [...] od km [...] do km [...] - odcinek [...], w ramach Projektu [...]: "Modernizacja linii kolejowej [...], etap I. Odcinek [...], obejmująca m. in. działkę Skarżącego - stała się ostateczna dopiero z dniem [...].07.2014 r. Wojewoda nie był przy tym uprawniony do prowadzenia postępowania odszkodowawczego z urzędu, mógł je bowiem wszcząć jedynie na wniosek Inwestora. Ten zaś z taką inicjatywą długo nie występował. Dopiero pismem z dnia [...].03.2015 r. nr [...], [...] S.A., działając na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw, wystąpiły z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. [...] S.A. załączyły do niego operat szacunkowy z lipca 2014 r., sporządzony dla tej nieruchomości na zlecenie Inwestora. Wobec tego, skoro postepowanie to wszczęte zostało przez Wojewodę [...].05.2015 r., nie można zarzucić Wojewodzie bezczynności, bowiem formalnie zmieściłby się w terminie załatwienia sprawy wynikającym z k.p.a. Gdyby Skarżący nie zgłosił zarzutów do tego operatu, Organ wydałby decyzję w ustawowym terminie załatwienia sprawy, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. Należy nadmienić, ze sprawy odszkodowawcze uchodzą za sprawy szczególnie skomplikowane. Z tego względu Sąd oddalił skargę w zakresie zarzuconej Wojewodzie bezczynności (pkt 1 sentencji wyroku). Odmiennie sprawa się przedstawia odnośnie zarzuconej przewlekłości postępowania administracyjnego. Jakkolwiek do przedłużenia się tego postępowania przyczynił się fakt zakwestionowania przez Skarżącego operatu z lipca 2014 r. (Skarżący kilkakrotnie składał zastrzeżenia do tego operatu - pisma z [...] oraz z [...] maja 2015 r.), a następnie kwestionowanie operatu z października 2015 r., to należy potwierdzić ustalenia Ministra poczynione w postępowaniu zażaleniowym, że postępowanie to w pewnych okresach prowadzone było w sposób przewlekły. Już na początku tego postępowania, w kontekście podnoszonych zarzutów do operatu z lipca 2014 r., wyjaśniano Skarżącemu, że kwestia spadku wartości pozostawionej mu części nieruchomości, może być jedynie przedmiotem postępowania cywilnego odszkodowawczego (pismo z [...].06.2015 r.). W efekcie podnoszonych zarzutów co do szacowania wartości przejętej nieruchomości, doszło do zlecenia przez Wojewodę sporządzenia nowego operatu. Jest to operat z [...] października 2015 r. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się zawiadomienie o jego sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. z [...].11.2015 r. Z akt tych nie wynika jednak dlaczego opracowano go dopiero w październiku 2015 r., skoro poprzedni kwestionowany był już w maju 2015 r. Brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie nie stoi jednak na przeszkodzie uznaniu, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości. Nawet, jeśli Organ zlecił rzeczoznawcy przygotowanie tego operatu znacznie wcześniej, winien ponaglać sporządzającego, by nie doszło do naruszenia zasady szybkości postępowania i zamieszczać w aktach administracyjnych notatki to dokumentujące. Dopiero wówczas można by było przyjąć, że spełniona została przesłanka z art. 36 § 2 k.p.a., a więc że jest to opóźnienie powstałe z przyczyn niezależnych od Organu. Brak jest jednak takich adnotacji, podobnie jak i powiadomień wydawanych w trybie art. 36 k.p.a., adresowanych do Skarżącego, czy też informacji kiedy zlecono biegłemu jego sporządzenie. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika Zatem dlaczego do sporządzenia nowego operatu doszło dopiero w październiku 2015 r., a nie wcześniej. Odnotowania wymaga, że Skarżący już pismem z [...].11.2015 r. wniósł do niego zastrzeżenia. [...].01.2016 r. rzeczoznawca zajął co do nich stanowisko. Następnym pismem z [...].01.2016 r. Skarżący wniósł swe dalsze uwagi do operatu. Kolejne zaś sformułował w piśmie skierowanym do Wojewody z dnia [...].01.2016 r. Decyzję merytoryczną w sprawie wydano [...].06.2016 r. Nawet jeśli przyjąć, że w związku ze złożonym przez Skarżącego zażaleniem, akta sprawy przesłane zostały do Ministra, to ten wydał swe postanowienie już [...].02.2017 r. Zatem od marca akta sprawy ponownie były u Wojewody. Wobec tego, również w tym okresie można mówić o przewlekłości tego postępowania administracyjnego. Jakkolwiek przewlekłość ta więc wystąpiła, to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3 sentencji wyroku). Nie była znaczna. Niewątpliwie w niniejszej sprawie zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie było możliwe, z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w następstwie wnoszonych przez Stronę zastrzeżeń do wyceny nieruchomości, a także konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności poprzez zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego oraz zapewne uzyskania wyjaśnień biegłego na zastrzeżenia Skarżącego. Sąd podziela stanowisko Ministra sformułowane w postanowieniu z [...].02.2017 r., że czynności podjęte przez Wojewodę [...] były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do prawidłowego załatwienia sprawy. Mogło natomiast dojść do większej ich zwartości w czasie. Mając to na względzie, Sąd oddalił skargę także w zakresie żądania przyznania od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej (pkt 5 sentencji). Na marginesie jedynie należy stwierdzić, że zastrzeżenia Skarżącego do sposobu przeprowadzenia tego postępowania administracyjnego i ustaleń przyjętych w związku z tym w decyzji Wojewody [...] z [...].06.2016 r., będą mogły być przedmiotem odrębnego postepowania administracyjnego w tej sprawie i nie były rozważane w tym postępowaniu, z uwagi na jego przedmiot. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 149 P.p.s.a. O kosztach tego postepowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a., przyznając Skarżącemu zwrot uiszczonego wpisu (pkt 4 sentencji).