IV SAB/Wa 132/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Borkowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. H. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1956 r. nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...] w zakresie wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 3667 m2, stanowiącej własność spadkobierców P. Z.. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktyczny i prawnych sprawy: Orzeczeniem z [...] sierpnia 1956 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcela Nr [...], o pow. 3667 m2, stanowiącej własność spadkobierców P. Z. (pkt 1 orzeczenia). Decyzją z [...] listopada 1956 r. nr [...] Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], po rozpatrzeniu odwołania S. C. (spadkobierczyni P. Z.) utrzymała w mocy orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1956 r., jednocześnie wskazując, iż wywłaszczona część nieruchomości - zgodnie z wykazem zmian gruntowych - ma oznaczenie katastralne: [...], a nie [...]. Pismem z [...] września 2000 r. K. S. i E. H., spadkobierczynie S. C. wniosły o stwierdzenie nieważności orzeczenia i decyzji wywłaszczeniowych wydanych na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz.U. Nr 20, poz. 138 ze zm.). Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] listopada 2000 r. odmówił wszczęcia postępowania, z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawców. Decyzją z [...] czerwca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił swoją decyzję z [...] listopada 2000 r. Następnie w dniu [...] września 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji wywłaszczeniowych. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] stycznia 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2004 r. sygn. akt I SA 395/03 uchylił decyzje z [...] stycznia 2003 r. i [...] września 2002 r., wskazując na potrzebę należytego zgromadzenia materiału dowodowego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprzed wielu lat wymaga przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w tym przesłuchania świadków. Akta sprawy zostały zwrócone Ministrowi Infrastruktury w dniu [...] grudnia 2004 r. Pismem z [...] lutego 2005 r. Minister Infrastruktury zwrócił się do Starostwa [...] o informacje o aktualnym stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości oraz do Sądu Rejonowego w [...] o odpisy z księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości na dzień wywłaszczenia. Odpowiedzi na wezwania nadesłano [...] lutego 2005 r. i [...] marca 2005 r. Pismem z [...] kwietnia 2005 r. organ ponownie zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o odpis z księgi wieczystej, ponieważ z przekazanych informacji nie wynikało kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Odpowiedź, z której wynika, że właścicielką nieruchomości na dzień wywłaszczenia była P. Z., nadesłano w dniu [...] maja 2005 r. Natomiast wcześniej pismami z [...] i [...] kwietnia 2005 r. zawiadomiono strony o przedłużającym się postępowaniu i przyczynach tego przedłużenia. W dniu [...] września 2005 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Na rozprawie uzyskano informację, że niektóre osoby, co do których pełnomocnik E. H. wnosił o przesłuchanie w charakterze świadków nie żyją. Dnia [...] października 2005 r., w odpowiedzi na wezwanie organu, Spółka [...] S.A. nadesłała dokumenty dotyczące sposobu użytkowania spornej nieruchomości. Ponadto, w tym samym dniu pełnomocnik wnioskodawczyń przedłożył szereg dokumentów, w tym dotyczące sposobu użytkowania działki. W dniu [...] października 2005 r. organ zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawczyń o określenie listy osób, które mają zostać przesłuchane w charakterze świadków. W dniu [...] listopada 2005 r. do organu wpływa wniosek pełnomocnika E. H. o zawieszenie postępowania, z uwagi na zgon K. S. (data zgonu: [...] października 2005 r.). W dniu [...] listopada 2005 r. pełnomocnik E. H. nadesłał listę osób, które mają być przesłuchane w charakterze świadków. Postanowieniem z [...] stycznia 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa zawiesił postępowanie celem ustalenia spadkobierców po zmarłej K. S.. W dniu [...] listopada 2008 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika T. H., w którym wniósł o podjęcie postepowania informując jednocześnie, że Sąd Rejonowy w [...] stwierdził nabycie spadku po K. S. przez A. H., a Sąd Rejonowy w [...] stwierdził nabycie spadku po E. H. przez T. H. (skarżącą). Pismem z [...] lutego 2009 r. organ wezwał pełnomocnika do nadesłania tych postanowień. W dniu [...] marca 2009 r. wpłynęło prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2007 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej E. H. przez jej córkę T. H.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o nadesłanie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po K. S. i E. H. i jednocześnie przedłużył termin nadesłania niezbędnych dokumentów do dnia [...] maja 2009 r. Pismem z [...] października 2009 r. organ ponownie zwrócił się do pełnomocnika o nadesłanie prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku. Pismem z [...] grudnia 2009 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przedłużenie terminu do nadesłania tych postanowień, z uwagi nie otrzymanie ich z Sądu Rejonowego. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił podjęcia postepowania. Pełnomocnik skarżącej w dniu [...] stycznia 2010 r. nadesłał prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2006 r., z którego wynika, że spadek po K. S. nabył A. H.. Pismem z [...] lutego 2010 r. organ zwrócił się do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o adres strony postępowania – T. W., celem podjęcia dalszych czynności w sprawie. Odpowiedź została nadesłana w dniu [...] marca 2010 r. Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] marca 2010 r. podjął zawieszone postępowanie, w związku z ustaleniem następców prawnych wnioskodawczyń. Pismami z [...] kwietnia 2010 r. organ zwrócił się do szeregu organów o nadesłanie wszelkich posiadanych akt dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a także wskazanie aktualnego stanu prawnego tej nieruchomości. Jednocześnie organ poinformował strony postępowania, że z uwagi na konieczność uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego przewidywalny termin rozstrzygnięcia sprawy został przedłużony do [...] sierpnia 2010 r. Odpowiedzi na wezwania wpłynęły do organu w dniach: [...] kwietnia 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] maja 2010 r. i [...] czerwca 2010 r. Pismem z [...] sierpnia 2010 r. organ ponownie zwrócił się do Archiwum Akt Nowych o nadesłanie uwierzytelnionych kopii wszelkich posiadanych akt dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Odpowiedź wpłynęła [...] października 2010 r., z której wynikało, że nie odnaleziono dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] kwietnia 2011 r. organ zawiadomił strony, że został zebrany materiał dowodowy. Ponadto poinformowano strony, że mogą składać wnioski dowodowe do dnia [...] kwietnia 2011 r., a także że ze względu na konieczność analizy geodezyjno-prawnej zebranego w sprawie materiału dowodowego przewidywalny termin rozstrzygnięcia sprawy przedłużono do [...] lipca 2011 r. Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] w piśmie z [...] kwietnia 2011 r. nadesłała odpis postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt [...], którym oddalono wniosek skarżącej o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Dnia [...] lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie była w czasie wojny zagospodarowana na cele użyteczności publicznej. Pismem z [...] września 2011 r. organ poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania – tj. [...] listopada 2011 r. W dniu [...] grudnia 2011 r. także pełnomocnik skarżącej nadesłał odpis postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt [...]. W pismach z [...] grudnia 2012 r., [...] czerwca 2013 r., [...] lutego 2014 r. i [...] marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się o informację w zakresie terminu zakończenia postępowania. Pismem z [...] marca 2014 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie aktu notarialnego, z którego wynika, że [...] S.A. nabyły udział w przedmiotowej nieruchomości od T. W.. Pismem z [...] marca 2014 r. organ poinformował strony, że wcześniejsze rozpatrzenie sprawy nie było możliwe z uwagi na koniczność aktualizacji stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości i przewidywany termin zakończenia sprawy to [...] sierpnia 2014 r. Ponadto organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o informacje, czy stan prawny wywłaszczonej nieruchomości wskazany w piśmie z [...] maja 2010 r. uległ zmianie. W dniu [...] kwietnia 2014 r. do organu wpłynął akt notarialny, o który zwracał się do Sądu. Pismem z [...] kwietnia 2014 r. Starosta [...] poinformował Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że stan prawny nieruchomości wskazany w piśmie z [...] maja 2010 r. nie uległ zmianie. Pismem z [...] października 2014 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się o wydanie decyzji, z uwagi na bardzo długi okres oczekiwania na załatwienie sprawy. Pismem z [...] listopada 2014 r. organ poinformował strony postępowania, że z uwagi na konieczność uzyskania kopii decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2003 r. sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] grudnia 2014 r. W tym samym dniu organ zwrócił się do pełnomocnika spółki [...] S.A. o dokumenty, z których wynika następstwo prawne [...] S.A. po [...] Sp. z o.o. Odpowiedź wpłynęła do organu [...] grudnia 2014 r. Ponadto organ zwrócił się do Urzędu Województwa [...] w [...] o nadesłanie części akt administracyjnych sprawy. W dniu [...] lutego 2015 r. do organu wpłynęły akta od Wojewody [...]. Pismem z [...] marca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił strony o przewidywanym terminie zakończenia postepowania ([...] czerwca 2015 r.), z uwagi na konieczność analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Pismem z [...] sierpnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o wydanie decyzji, z uwagi na znaczny upływ czasu. Pismem z [...] stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej zapowiedział wniesienie skargi na przewlekłość postępowania. Pismem z [...] listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zasięgnięcie opinii IPN w sprawie obozu pracy, który znajdował się na terenie przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik składał kolejne pisma ponaglające organ. W dniu [...] grudnia 2017 r. do organu wpłynęło wezwanie pełnomocnika skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, a [...] stycznia 2018 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wpłynęło ponaglenie pełnomocnika skarżącej. W dniu [...] lutego 2018 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik T. H. wniósł skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1956 r. nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1956r. nr [...]. Skarga na bezczynność organu wpłynęła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju w dniu [...] marca 2018 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organowi w skardze niepotrzebne przewlekanie wydania decyzji kończącej postępowanie. Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi wskazując, że nie pozostaje w bezczynności z uwagi na wydaną decyzję z [...] lutego 2018 r., kończącą przedmiotowe postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Bezczynność organu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Ponadto stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie poszczególne czynności organu były podejmowane w znacznych odstępach czasu, w szczególności niczym nieusprawiedliwione było nie podejmowanie żadnych czynności w sprawie w okresie od [...] września 2011 r. (data zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego) do dnia [...] marca 2014 r. (data sporządzenia pism do Sądu Rejonowego w [...] i Starostwa Powiatowego w [...]) oraz w okresie od [...] marca 2015 r. (data sporządzenia zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia) do [...] lutego 2018 r. (data wydania decyzji). Okres pomiędzy tymi czynnościami wynosił po około 3 lata, mimo że pełnomocnik skarżącej wielokrotnie zwracał się do organu o załatwienie sprawy, z uwagi na znaczny upływ czasu. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie została wydana dopiero w dniu [...] lutego 2018 r., a zatem po upływie ponad 13 lat od daty zwrotu akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po wyroku z dnia 21 września 2004 r. uchylającym decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Tak długiego okresu oczekiwania na załatwienie sprawy, zwłaszcza w toku ponownego rozpatrywania sprawy w postępowaniu nieważnościowym, nie uzasadnia okoliczność, że organ musiał uzupełnić materiał dowodowy oraz przeprowadzić rozprawę administracyjną. Kilkuletniej zwłoki w załatwieniu sprawy nie usprawiedliwia także okoliczność, że postępowanie w sprawie było zawieszone w okresie od [...] stycznia 2006 r. (data postanowienia o zawieszeniu postępowania) do [...] marca 2010 r. (data postanowienia o podjęciu postępowania). Nawet nie wliczając okresów zawieszenia postępowania, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony oraz z przyczyn niezależnych od organu do terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a., postępowanie trwało znacznie dłużej niż było to konieczne do prawidłowego załatwienia sprawy. Nie można pominąć, że stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. organ powinien w terminie dwóch miesięcy rozpoznać sprawę szczególnie skomplikowaną, tymczasem organ przez kilka lat (w okresie od [...] września 2011 r. do [...] marca 2014 r. oraz od [...] marca 2015 r. do [...] lutego 2018 r.) nie podejmował żadnych czynność. Na zmianę tej oceny nie wpływa to, że organ zawiadamiał strony o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w sytuacji gdy nie wszystkie przyczyny zwłoki były niezależne od organu, a część czynności procesowych organ musiał ponawiać z uwagi na opieszałe prowadzenie sprawy. W takich okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu pierwszej instancji organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. To, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność nie może uzasadniać jej oddalenia. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W konsekwencji w razie uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. konieczne jest stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualne wymierzenie organowi grzywny. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z uwagi na nieusprawiedliwione przekroczenie terminów, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza z tego powodu że poszczególne czynności organu odwoławczego były podejmowane w kilkuletnich odstępach czasu. Analiza czynności podejmowanych w tej sprawie przez organ odwoławczy daje podstawy do oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).