IV SAB/Wa 1329/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. O. na bezczynność Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od uchwały Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] postanawia: odrzucić skargę W piśmie z dnia 9 listopada 2020 r. K. O. (skarżący) wniósł skargę na bezczynność Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego (dalej również jako: "Zarząd", "organ") w przedmiocie braku rozpatrzenia odwołań od: - uchwały nr [...] Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] z [...] listopada 2019 r. w sprawie wniosku o uchylenie uchwały nr [...] z [...] maja 2015 r. Walnego Zgromadzenia Członków [...] Koła Łowieckiego "[...]" w [...] w sprawie upoważnienia Zarządu Koła do zorganizowania polowań dewizowo-komercyjnych oraz polowania integracyjnego z macierzystymi kołami powiatu [...] (sprawa zarejestrowana odrębnie w repertorium pod sygn. akt IV SAB/Wa 1328/20); - uchwały nr [...] Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] z [...] listopada 2019 r. w sprawie wniosku o uchylenie uchwały nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Walnego Zgromadzenia Członków [...] Koła Łowieckiego "[...]" w [...] w sprawie sposobu rozliczania członków koła ze statutowego obowiązku pracy na rzecz łowiska (niniejsza sprawa, zarejestrowana w repertorium pod sygn. akt IV SAB/Wa 1329/20). Skarżący wniósł o: - stwierdzenie bezczynności Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego polegającej na nierozpatrzeniu ww. odwołań w terminie; - zobowiązanie Zarządu do rozpatrzenia odwołań; - zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł m. in., że przepis § 118 ust. 2 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego określa 30-dniowy termin na rozpatrzenie odwołania od uchwały. Zarząd pomimo kierowanych do niego ponagleń, odwołań nie rozpatrzył. Według skarżącego Zarząd – jako organ posiadający osobowość prawną – powinien stosować się do przepisów prawa i tak jak organ państwa w trybie ustawowym, powinien sprawy nurtujące członków Polskiego Związku Łowieckiego z powagą dla danego urzędu rozpatrywać w ustawowych i statutowych terminach. Przetrzymywanie przez 10 miesięcy odwołań i ich nierozpatrzenie, jest niedopuszczalne i świadczy o lekceważeniu prawa członków PZŁ, od których wymaga się przestrzegania prawa łowieckiego i zachowań etycznych. W odpowiedzi na skargę Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a w razie przyjęcia jej do rozpoznania – oddalenie skargi jako bezzasadnej a także o zasądzenie kosztów od skarżącego na rzecz Polskiego Związku Łowieckiego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Organ podniósł, że przedmiotem żądania skarżącego skierowanego do Zarządu Okręgowego PZŁ w [...] było wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do uchwał walnego zgromadzenia Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w [...]. Uchwałami nr [...] i [...] Zarząd Okręgowy PZŁ w [...] odmówił uchylenia uchwał Koła w trybie nadzoru. Podstawą prawną nadzoru organów PZŁ nad działalnością kół łowieckich stanowią przepisy art. 33 ust. 4 i 5 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie(Dz. U z 2020 r., poz. 67 ze zm.). W zakresie regulacji szczegółowych ustawodawca odsyła do statutu Polskiego Związku Łowieckiego (art. 32 ust. 4 pkt 6 i 9 powołanej wyżej ustawy). Aktualnie obowiązujący statut PZŁ nie ma przymiotu przepisu prawa, stanowi regulację wewnętrzną. W ocenie organu przedmiot skargi nie mieści się w katalogu spraw należących do kognicji sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżonych uchwał nie były prawa i obwiązki skarżącego, a ocena prawna poprawności uchwał koła łowieckiego. W ocenie organu w takiej sytuacji odwołanie skarżącemu nie przysługiwało, bowiem odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego oznaczała tylko tyle, że zarząd okręgowy jako organ nadzoru nie dopatrzył się w przypadku obu tych uchwał koła łowieckiego niezgodności z prawem lub statutem PZŁ. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego nie narusza bezpośrednio żadnych praw skarżącego, co czyniło odwołanie niedopuszczalnym. Niedopuszczalność odwołania implikuje brak możliwości jego rozpatrzenia, to zaś – niemożność stawiania zarzutu bezczynności w rozpatrzeniu odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że rozpatrywana sprawa dotyczy skargi na bezczynność dotyczącą nierozpatrzenia odwołania od uchwały nr [...] z [...] listopada 2019 r. W przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. A zatem, zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te określają przedmiot zaskarżenia w przypadku skargi na bezczynność, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. do kompetencji sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Podkreślić jeszcze raz należy, że skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Skarga na bezczynność organów jest dopuszczalna w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, i gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje zatem niepodejmowanie przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa, 2012r., s 43 i nast.). W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008/2/21). Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć także działania materialno-techniczne, czynności, które są działaniami faktycznymi, określane w doktrynie jako tzw. czynności materialno–techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003r., sygn. akt OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J.Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003). W tym stanie prawnym na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.), są podejmowane w sprawach indywidualnych (albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), mają charakter publicznoprawny (ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli) i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. To zaś oznacza, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Konieczny jest bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot nie powiązany organizacyjnie z organem zobowiązanym do wydania danego aktu lub podjęcia danej czynności (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30 i z dnia 27 września 1996 r., I SA 1326/96, niepublikowane). W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzuca Zarządowi Głównemu Polskiego Związku Łowieckiego bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu jego odwołania od uchwały nr [...] Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] z [...] listopada 2019 r. wydanej w trybie nadzorczym w sprawie wniosku o uchylenie uchwały nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Walnego Zgromadzenia Członków [...] Koła Łowieckiego "[...]" w [...] w sprawie sposobu rozliczania członków koła ze statutowego obowiązku pracy na rzecz łowiska. W uchwale tej powołano się na § 98 ust. 1 pkt 1 oraz § 118 ust. 1 Statutu – przepisy wskazujące kompetencje i działania organów związku w ramach postępowania nadzorczego. Należy zauważyć, ze Statut PZŁ, mimo że stanowi ustawowo wskazany akt będący podstawą działania PZŁ oraz kół łowieckich (art. 32 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie), nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa i ma charakter regulacji "wewnętrznej". W ocenie Sądu sprawa dotycząca postępowania nadzorczego organu PZŁ w sprawie uchwały dotyczącej sposobu rozliczania członków koła ze statutowego obowiązku pracy na rzecz łowiska, nie jest w istocie sprawą administracyjną polegającą kognicji sądownictwa administracyjnego. Nie należy do aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a, nie stanowi bowiem decyzji, postanowienia, ani określonej w tych przepisach czynności. Kognicja taka nie została również przewidziana w przepisach szczególnych, tak jak ma to miejsce np. w art. 42da ust. 2 Prawa łowieckiego, gdzie wprost wskazano właściwość sądów administracyjnych. W takiej sytuacji również bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu uchwała podjęta w tym przedmiocie pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych a zatem również bezczynność w rozpatrzeniu odwołania od takiej uchwały nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku pełnomocnika Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego od skarżącego, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, tj. w pierwszej instancji, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zasadą jest, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona lub umorzono postępowania w wypadkach wymienionych w art. 201 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji