IV SAB/Wa 134/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 2 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: stu) złotych. J. Z. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne w O.". Skarżący stwierdził, że uczestnictwo w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcie na zasadach określonych w ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, "jest w praktyce fikcją". W związku z tym powinny mu zostać zapewnione prawa strony gwarantowane Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i Kodeksem postępowania administracyjnego, jak chociażby instytucja doręczenia wszystkich orzeczeń wydanych przez organ administracji. J. Z. stanął na stanowisku, że ze względu na potrzebę ochrony jego praw, Prezydent Miasta O. powinien rozstrzygnąć postanowieniem o tym, czy przysługuje mu status strony w postępowaniu administracyjnym, tak aby: 1. w przypadku odmówienia mu takiego statusu mógł zaskarżyć to orzeczenie, 2. w przypadku przyznania mu takiego statusu, mógł otrzymać odpisy korespondencji pojawiającej się w sprawie i aby były mu doręczane decyzje i postanowienia wydawane w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Dalej należy wskazać, że stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej również jako ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) oraz bezczynność organów w tych przypadkach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w zakresie postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem: decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, jak również pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, bądź też wydaniem innych aktów lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wskazano, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Przystępując do oceny dopuszczalności tej skargi, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie natomiast do treści art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Art. 44 tej ustawy zawiera szczególne unormowanie instytucji dopuszczenia do udziału w postępowaniu, odnoszące się do organizacji ekologicznych. Zgodnie z art. 44 ust. 1 powołanej ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie do treści art. 44 ust. 4 powołanej ustawy na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie. Z powołanych wyżej regulacji wynika, że brak jest podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w formie postanowienia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu osoby fizycznej. W ocenie Sądu zastrzeżenie przez racjonalnego ustawodawcę tej prawnej formy działania administracji dla rozstrzygnięcia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, a w przypadku postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie dopuszczania do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej, nie pozawala przyjąć, iż rozstrzygnięcie, czy to o dopuszczeniu, czy to o odmowie dopuszczania do udziału w postępowaniu osoby fizycznej, następuje poprzez wydanie postanowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt IV SA 2027/96. Lex nr 43794). Skoro zaś ustawodawca zastrzegł tę właśnie prawną formę działania dla rozstrzygnięć dotyczących dopuszczania do udziału w postępowaniu tylko w odniesieniu do organizacji społecznych (w przypadku postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań - organizacji ekologicznych), nie sposób też racjonalnie przyjąć, że dopuszczenie, bądź odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu innych podmiotów, następować miałoby w innych prawnych formach działania administracji publicznej, które podlegają kontroli sądu administracyjnego, jak akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, czy tym bardziej decyzje administracyjne. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że ponieważ rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu nie następuje w żadnej z form działania organu administracji, z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ppsa, to skarga na bezczynność organu administracji w przedmiocie rozpatrzenia takiego wniosku, nie przysługuje. Nadmienić należy, że odmowa dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze strony postępowania znajduje wyraz w rozstrzygnięciach organu administracji takich, jak umorzenie postępowania odwoławczego, czy odmowa wznowienia postępowania. Pozbawienie danego podmiotu przymiotu strony przez organ administracji pierwszej instancji podlega zatem najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Podmiot, któremu - w jego przekonaniu niesłusznie - odmówiono przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, znajduje więc ochronę swych praw, najpierw w postępowaniu administracyjnym, a następnie przed sądem administracyjnym. W kontekście okoliczności wynikających z treści skargi i odpowiedzi na skargę, które nie mają znaczenia dla oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi, należy dodatkowo zauważyć, że J. Z. kwestionuje nie tyle sam fakt pozbawienia go przymiotu strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, co niewystarczające jego zdaniem gwarancje bezpośredniego udziału w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie wpisu postanowiono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 tej samej ustawy.