IV SAB/Wa 1340/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku [...] z [...] maja 2019 r. o wydanie zezwolenia na pracę; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (zwana dalej "stroną" lub "skarżącą") wniosła skargę na bezczynność oraz niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] jej wniosku o wydanie pozwolenia na pracę typu A, dla M. R. Skarga datowana jest na 5 lipca 2019r. i wpłynęła do organu 11 lipca 2019r. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Powyższy wniosek został złożony za pośrednictwem ePUAP 27 maja 2019r. i wygenerowany przez organ 6 czerwca 2019r. 30 maja 2019r. Spółka bez wzywania przez organ uzupełniła wniosek o brakujące w jej ocenie dokumenty. Dnia 4 lipca 2019r. Spółka wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z 11 lipca 2019r. – doręczonym 22 lipca 2019r. organ poinformował pełnomocnika spółki, że z uwagi na konieczność umożliwienia Spółce wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów , przewidywany termin rozpoznania sprawy wyznacza się na 12 sierpnia 2019r. Dnia 25 lipca 2019r. Spółka dokonała korekty wniosku. Z kolei 7 sierpnia 2019r. organ wydał żądane zezwolenie. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie, Spółka zarzucając organowi bezczynność, podniosła, że naruszył on art. 8, 12, 35 § 1 i 36 §1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniosła o: - zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni , - orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznania skarżącemu na podstawie art. 149§2 p.p.s.a od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 p.p.s.a, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości. -zasądzenie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy wywodząc, że w sprawie z wyłącznej winy organu zaistniała bezczynność, gdyż organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 § k.p.a i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia, oraz pomimo podjęcia w prawnie określonym terminie czynności w sprawie nie zakończył jej wydaniem decyzji. W odpowiedzi na wniesioną skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wobec wydania decyzji przez rozpoznaniem przez Sąd skargi wyłącza możliwość jej uwzględniania. Ponadto podkreślono, że opóźnienia w terminach wydawania decyzji, czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków (wzrost na przestrzeni od 2015 do 2018r. o 162 %). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej zwanej: "k.p.a.") - stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia,- jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca poprzedziła wniesienie skargi wniesieniem ponaglenia (4 lipca 2019 r.). Trzeba w tym miejscu wskazać, że przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Określają jedynie, kiedy strona może wystąpić z ponagleniem – wynika to wprost z art. 37 § 1 k.p.a. Wobec czego należy uznać, że formalne przesłanki do wniesienia skargi zostały spełnione. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy i przechodząc do merytorycznego jej rozpoznania wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest - nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019r., sygn. akt I OSK 1296/17). Z kolei przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Ten rodzaj zwłoki obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. komentarz do art. 37 k.p.a. - LEX/el: Z. Kmieciak (red.), W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019). Podkreślenia wymaga również, że dokonując oceny, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy Sąd w pierwszej kolejności winien zbadać, czy organ faktycznie naruszył art. 35 lub 36 k.p.a. Przed przystąpieniem zatem do dalszych rozważań, należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność jest ocena stanu faktycznego sprawy pod kątem stwierdzenia, czy organ procedując w danej sprawie załatwił tę sprawę w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, czy też w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., czyli czy w tym znaczeniu dopuścił się bezczynności. W świetle bowiem powyższych przepisów, aby można było mówić o bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu sprawy przez organ, muszą po pierwsze bezskutecznie upłynąć terminy wynikające z powyższych przepisów tj. art. 35 §3 czy też art. 36 §1 k.p.a. W świetle bowiem art. 37 § 1 k.p.a , dopiero po ich upływie stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, które z kolei jak wskazano powyżej otwiera drogę do wniesienia skargi do sądu. Podkreślić w tym miejscu należy, że skarga w niniejszej sprawie została złożona przez profesjonalnego pełnomocnika, rolą którego jest wskazanie wprost czego ona dotyczy (bezczynności czy przewlekłości), co też reprezentujący spółkę pełnomocnik uczynił, wskazując wprost w sentencji skargi, iż jest to skarga na bezczynność. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Wojewoda dopuścił się bezczynności, wydając decyzję w sprawie przez 2 miesiące i 7 dni. Jak wynika bowiem z akt sprawy po wniesieniu wniosku przez stronę 27 maja 2019 r. i jego uzupełnienia 30 maja 2019r. organ nie podjął żadnej czynności. Jedyną czynnością podjętą przez organ, która nie może uzasadniać zaistniałej w sprawie bezczynności było umożliwienie stronie zapoznania się z aktami. W dalszej kolejności należy wskazać, że rozpoznając przedmiotową sprawę sąd, orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji czyli rozstrzygając w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem jak wynika z akt sprawy w sprawie doszło do rozpoznania wniosku strony i wydania żądanego zezwolenia. Przechodząc z kolei do oceny, czy stwierdzona w sprawie bezczynność miała charakter rażący, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż jest to klauzula generalna niemająca swojej definicji ustawowej. Nie każda bezczynność ma charakter rażący, a tylko taka która jest oczywista, o szczególnie dużym natężeniu gatunkowym, świadcząca o braku woli do załatwienia sprawy i niemogąca znajdować usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. Jako przykłady bezczynności można wskazać wielomiesięczne lub wieloletnie niepodejmowanie żadnych czynności w sprawie, oczywiście błędna interpretację przepisów k.p.a. prowadzącą do niepodejmowania żadnych czynności przez organ w sprawie przez znaczny okres czasu (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. I OSK 1950/17; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2019 r., III SAB/ Wr; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2019 r., III SAB/Kr). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zaistniała bezczynność nie miała rażącego charakteru. Pomiędzy wniesieniem kompletnego wniosku, a wydaniem decyzji upłynęły 2 miesiące i 7 dni, przy czym co należy wskazać strona również 25 lipca 2019r dokonała korekty wniosku. W skardze na bezczynność jednym z żądań skarżącej było zasądzenie od organu sumy pieniężnej ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.. Wskazać zatem należy, że przepis ten nie wskazuje kryteriów na podstawie których sąd ma dokonać oceny zasadności tego żądania, a więc zostało ono pozostawione uznaniu sądu. Głównym celem grzywny i świadczenia pieniężnego jest zdyscyplinowanie organ, aby wydał decyzje w sprawie. Jest to więc ocena dokonywana na moment orzekania przez sąd. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję - w konsekwencji nie ma potrzeby stosowania tego środka w celu zdyscyplinowania organu. Drugą podstawą orzeczenia sumy pieniężnej (ale o charakterze subsydiarnym) jest kompensacja doznanej krzywdy lub szkody. Co oczywiste, każda bezczynność będzie tworzyła po stronie skarżącej subiektywne poczucie krzywdy, ale orzeczenie tego środka powinno mieć charakter wyjątkowy- wynikający ze znacznego naruszenia terminów, wskazujących wręcz na złą wolę organu pozostającego w bezczynności (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2019 r., II SAB/WR 62/18; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. I OSK 1189/17). Sąd podtrzymując swoje rozważania co do braku rażącego naruszenia terminu do załatwienia sprawy, wskazuje, iż zaistniałe w sprawie przekroczenie terminu, brak wskazania jaką szkodę doznała skarżąca, jak i niezwłoczne od dnia otrzymania skargi wydanie przez organ decyzji nie uzasadniają orzeczenie sumy pieniężnej. Tym samym na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd oddalił żądanie strony w powyższym zakresie. Reasumując Sąd na podstawie art. 149 §1 uwzględnił skargę na bezczynność (pkt 2 sentencji), na podstawie art. 161 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku (pkt. 1 sentencji) i na podstawie 151 p.p.s.a orzekł jak w pkt. 4 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zawarte w pkt. 5 oparto o art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a (uiszczony wpis, wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa).