IV SAB/Wa 137/10

Dnia 13 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2010 roku sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] stycznia 1969 roku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. utrzymało w mocy decyzję Powiatowej Rady Narodowej w H. z dnia [...] sierpnia 1968 roku, mocą której przejęto na własność Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 10,68 ha, położone w K., stanowiące byłą własność "spadkobierców L. P., to jest J. P., W. P., J. P. i D. N. Decyzją z dnia [...] stycznia 1998 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 1997 roku, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] stycznia 1969 roku. Wyrokiem z dnia 8 września 1999 roku, sygn. akt IV SA/Wa 721/98 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1998 roku oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 1997 roku. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 roku ponownie odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] stycznia 1969 roku. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2003 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1138/02 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2002 roku oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 roku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po raz kolejny odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] stycznia 1969 roku. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. P. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiesił z urzędu postępowanie zainicjowane wskazanym wnioskiem. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że spadek po L. P. nabyły jego dzieci: W. P., J. P., J. P. i D. A. P. /N./. Aktualnie podejmowanie dalszych czynności, zdaniem Ministra, uniemożliwia brak dokumentu stwierdzającego nabycie spadku po W. P. oraz orzeczenia końcowego w sprawie z wniosku J. P. o ubezwłasnowolnienie J. P., co jest niezbędne do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Pismem z dnia 31 maja 2010 roku J. P. złożył skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w związku z niewykonaniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2003 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1138/02. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi i wniósł o jej oddalenie twierdząc, iż nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w zakresie: 1. decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Miarodajna dla oceny zasadności skargi na bezczynność jest chwila orzekania przez sąd. Zgodnie z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołany przepis stanowi ogólną zasadę postępowania administracyjnego -zasadę szybkości i prostoty postępowania. Jej rozwinięcie stanowią przepisy rozdziału 7 k.p.a. "Załatwianie spraw". Zgodnie z tymi przepisami: organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, (art. 35 § 3 k.p.a.). Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wniosek J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z dnia [...] sierpnia 1968 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego od spadkobierców L. P. na rzecz Skarbu Państwa, wpłynął do organu administracji w dniu 12 lutego 2004 r. Pismem z dnia 11 lutego 2007 r. Minister zwrócił się do skarżącego o nadesłanie: dokumentu potwierdzającego tytuł prawny L. P. do przejętej nieruchomości oraz oryginału bądź urzędowo poświadczonego odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po L. P. i wskazania adresów wszystkich spadkobierców. Pismem z tej samej daty organ administracji zwrócił się do Archiwum Akt Nowych o udostępnienie dokumentów dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości. Z kolei pismem z dnia 7 maja 2008 r. organ administracji ponownie zwrócił się do J. P. o nadesłanie wskazanych wyżej dokumentów. Po raz kolejny Minister zwrócił się do skarżącego o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku pismem z dnia 4 września 2008 r. Opisane powyżej wezwania Ministra, kierowane do J. P., pozostały bez odpowiedzi. W dniu 10 września 2009 r. do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wpłynęła wiadomość e-mail, w której jako nadawcę wskazano D. P. - pełnomocnika J. P. Autor wiadomości zażądał podjęcia czynności zmierzających do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu [...] czerwca 2010 r. Minister wydał opisane wyżej postanowienie 0 zawieszeniu postępowania. Od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi upłynęło już ponad sześć i pół roku. Nie ulega zatem wątpliwości, że upłynął termin na załatwienie sprawy, przewidziany w powołanym wyżej art. 35 § 3 k.p.a. Ponieważ zasadność skargi na bezczynność organu administracji podlega ocenie Sądu na dzień orzekania, to stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga nie może zostać uwzględniona, bo postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ administracji zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania przerywa bezczynność organu administracji, co wynika z art. 35 § 5 k.p.a., wedle którego do terminów załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym nie wlicza się między innymi okresów zawieszenia postępowania. Przepis ten wyłącza więc okresy zawieszenia postępowania z terminów przewidzianych w powołanych wyżej przepisach art. 35 k.p.a. Strona, która uważa, że zawieszenie postępowania narusza jej prawa, może wnieść od postanowienia zawieszającego postępowanie zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 101 § 3 i art. 101 § 3 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.). Rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia podlega zaś kontroli sądu administracyjnego. W razie upływu terminu do wniesienia zażalenia lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona także posiada środki służące ochronie jej praw. Może bowiem żądać podjęcia zwieszonego postępowania, a następnie weryfikacji rozstrzygnięcia podjętego po rozpatrzeniu tego żądania w administracyjnym toku instancji i kontroli przez sąd administracyjny. Zawieszenie postępowania administracyjnego nie jest więc stanem bezczynności. Opisane wyżej środki ochrony prawnej powodują, że istnieje realna możliwość usunięcia stanu niezgodnego z prawem, jakim jest ewentualna przewlekłość postępowania administracyjnego. Zatem co do zasady, zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność i zobowiązać do wydania żądanego przez stronę postępowania aktu. Zarzut bezczynności byłby jednak uzasadniony, a tym samym przedmiotowa skarga mogłaby zostać uwzględniona, jeżeli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwiesiłby postępowania mimo oczywistego braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 k.p.a. Zawieszenie postępowania w takiej sytuacji należałoby bowiem ocenić, jako uchylanie się organu administracji od rozstrzygnięcia sprawy; tamowanie biegu postępowania i celowe jego przewlekanie. Zawieszenie postępowania mimo oczywistego braku jednej z przyczyn określonych w art. 97 § 1 k.p.a. nie przerywałoby więc zdaniem Sądu biegu terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Zawieszenie postępowania wywołanego wnioskiem J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2004 r. nie nosi jednakże znamion uchylania się przez organ administracji od wydana decyzji w sprawie. Znajduje ono podstawę w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Brak orzeczeń kończących postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po W. P. oraz w sprawie ubezwłasnowolnienia J. P. uniemożliwia rozpatrzenie sprawy z wniosku skarżącego. Bez rozstrzygnięć w tych sprawach nie można bowiem ustalić kręgu osób legitymujących się interesem prawnym oraz ustalić, czy jedna ze stron ma zdolność występowania w postępowaniu. Powyższe kwestie są więc zagadnieniami wstępnymi w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na marginesie, mając na uwadze, że opisane wyżej wezwania organu administracji pozostają bez odpowiedzi wskazać należy, że obowiązek załatwienia sprawy przez organ administracji bez zbędnej zwłoki nie może naruszać obowiązków spoczywających na nim z mocy innych przepisów, w szczególności z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które obligują do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazane przepisy nakładają na organ administracji ciężar dowodzenia okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy administracyjnej. Nie można jednak z nich wywieść ciężaru dowodu w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny {Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), tzw. ciężaru dowodu w znaczeniu materialnym. Stąd, nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może być rozumiane w ten sposób, że strona postępowania zwolniona jest od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieustalenie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.