IV SAB/Wa 1391/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1) zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania M. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt 2 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego M. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 16 sierpnia 2019 r. M. M. (dalej: "skarżący", "strona"), reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie jego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Skarżący wniósł o: 1. nakazanie organowi rozpoznanie sprawy we wskazanym terminie; 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pomimo upływu ustawowego 2-miesięcznego terminu sprawa nie została rozpoznana. Strona podała, że pismem z dnia 31 lipca 2017 r. stanowiącym odpowiedź na złożone ponaglenie, organ wskazał na problemy kadrowe i konieczność rozpoznania spraw według kolejności wpływu. Zdaniem skarżącego problemy kadrowe, czy liczba spraw nie może wpływać na wydłużenie terminu do rozpoznania sprawy. Skarżący podniósł, że organ obecnie rozpoznaje sprawy, które wpłynęły w 2016 r., co świadczy o wieloletnich opóźnieniach. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ") wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister wskazał, że w dniu 18 marca 2019 r. wpłynęło odwołanie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa – Oddziału Terenowego w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Organ podał, że w dniu 29 kwietnia 2019 r. zawiadomił strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy, natomiast w dniu 19 lipca 2019 r. skarżący wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i rozpatrzenia odwołania. Minister odnosząc się do zarzutów strony wskazał, że kodeks postępowania administracyjnego nie formułuje definicji przewlekłości postępowania. Podkreślił, że rozpatrywanie spraw przez organ administracji publicznej odbywa się nie tylko w terminach przewidzianych w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096, dalej: "k.p.a."), lecz także na podstawie art. 36 k.p.a. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie korzystał z kompetencji określonych w art. 36 k.p.a., informując strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy podając przyczynę zwłoki, tj. dużą liczbę spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Jednocześnie organ zaznaczył, że art. 36 k.p.a. nie zastrzega, jakiego rodzaju przyczyny mogą stanowić wystarczającą przesłankę wyznaczenia nowego terminu, a zatem powołanie się organu na organizacyjno – techniczne przyczyny zwłoki należy uznać za uzasadnione. Minister podkreślił, że wpływające wnioski rozpatrywane są według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana z uwagi na zalecenia sformułowane po przeprowadzonych postępowaniach kontrolnych przez NIK oraz Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Organ podał, że w dniu wpływu do organu odwołania, pozostawało do rozpatrzenia około 479 zaległych spraw, natomiast na dzień otrzymania skargi na przewlekłość zaległych spraw było około 336. Zdaniem Ministra, zwłoka w rozpoznaniu odwołania w przedmiotowej sprawie nie wynikała z rażących zaniedbań, a okoliczności niezależnych od organu, co czyni wniosek o oddalenie skargi za zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: W dniu [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] w przedmiocie podlegania zespołu pałacowo – parkowego w [...] pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1945.3.13 ze zm.). W dniu 8 marca 2019 r. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa – Oddział Terenowy w [...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji za pośrednictwem Wojewody [...]. Odwołanie zostało przekazane do Ministra w dniu 15 marca 2019 r. (data stempla pocztowego). Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. (data pisma) organ zawiadomił strony postępowania (w tym skarżącego), że odwołanie od decyzji Wojewody [...] zostanie rozpatrzone do 31 grudnia 2019 r., uzasadniając tą okoliczność "dużą ilością tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu". W 19 lipca 2019 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik M. M., M. M., I. B. i R. B. wniósł do Ministra ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a., wskazując przy tym, że termin ponad 6 – miesięczny na załatwienie sprawy (wskazany w piśmie organu z dnia 29 kwietnia 2019 r.) nie jest terminem przewidzianym przez k.p.a. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 31 lipca 2019 r. (data pisma) organ powołał się na wyniki kontroli przeprowadzonej przez NIK i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów oraz dużą liczbę spraw, co obliguje organ do przedłużenia terminu na załatwienie sprawy do dnia 31 grudnia 2019 r. Wobec niezałatwienia sprawy w terminie, w dniu 16 sierpnia 2019 r. (data stempla pocztowego) M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na wstępie zauważyć należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przechodząc do meritum należy podnieść, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną, lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Według art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie, kontroli Sądu podlegał okres od 19 marca 2019 r. tj. od dnia wpływu akt z odwołaniem do organu II instancji – do dnia wniesienia skargi (16 sierpnia 2019 r.). Powyższe zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał ustawowego terminu, czego sam nie kwestionował. Zwrócić należy jeszcze uwagę, że do czasu przesłania do Sądu akt ze skargą, organ w odpowiedzi na ponaglenie wskazał jedynie ogólnie na problemy kadrowe w połączeniu z dużą liczbą spraw, nie uzasadniając szczegółowo tego stanowiska, nie zarządził przy tym wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości, jak stanowi art. 37 § 8 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji organu dot. dużego wpływu spraw i trudności kadrowych, Sąd wskazuje, iż nie może ona zostać uznana za usprawiedliwioną w kontekście długiego czasu oczekiwania na wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu sprawy, a wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Strona nie może ponosić negatywnych skutków tego, iż organ z powodów organizacyjno – kadrowych nie jest w stanie wydać stosownego rozstrzygnięcia. Takie tłumaczenie organu nie może też być sposobem na uniknięcie odpowiedzialności, za niezałatwienie sprawy w terminie. Na uwagę zasługuje także fakt, iż Minister od chwili otrzymania odwołania nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wyjaśnienia sprawy, za wyjątkiem zawiadomienia (pismem z 19 kwietnia 2019 r.) o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na 31 grudnia 2019 r. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, iż wyznaczenie terminu na załatwienie sprawy powinno być rozsądne, a więc określone w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. Uzasadnienie takiego wyznaczenia nowego terminu nie może ograniczać się tylko do lakonicznego odwołania do problemów kadrowych. W świetle powyższych ustaleń i uwzględniając fakt nierozpoznania do dnia wniesienia skargi odwołania należy przyjąć, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, gdyż prowadzenie postępowania przez około 5 miesięcy nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., należało orzec jak w punktach 1 i 2. wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że termin jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego jest adekwatny do okoliczności sprawy zwłaszcza, że jest to etap postępowania odwoławczego. Rozważając natomiast kwestię objętą normą art. 149 § 1a p.p.s.a., należy mieć na względzie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05 (LEX nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa" konstatując, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano, organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków w terminach wskazanych w k.p.a., jednak biorąc pod uwagę okres bezczynności organu, przedmiot sprawy i okoliczności, które stanowiły przyczynę bezczynności, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W szczególności z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, kiedy przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i jest wyrazem niedającego się usprawiedliwić świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania. Ze względu na dokonane ustalenia i powołane wywody oraz biorąc pod uwagę okres jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę odwołania, a wniesieniem przez nią skargi w niniejszej sprawie – nie ulega wątpliwości Sądu, że bezczynność ta nie nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, w punkcie 3. wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania w punkcie 4. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się uiszczony przez niego wpis od skargi (100 zł) – ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł) – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz koszty wniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.