IV SAB/Wa 1395/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1) zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania A. B. z [...] listopada 2018 r. od decyzji stwierdzającej objęcie nieruchomości działaniem przepisów Dekretu z 6 września 1944 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznaje od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. B. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 5) w pozostałym zakresie skargę oddala 6) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 1 sierpnia 2019 r. A. B. (dalej: Strona, Skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznaniu odwołania z [...] listopada 2018 r. wniesionego przez nią od decyzji Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z [...] listopada 2018 r. nr [...], dotyczącej stwierdzenia, że opisana nieruchomość położona w miejscowości [...] gmina [...] powiat [...], podpadała pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 Nr 3 poz. 13). Skarżąca wniosła o: – zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania; – pociągnięcie do odpowiedzialności w postaci nałożenia grzywny; – zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że po przekazaniu przez organ I instancji odwołania Minister poinformował Skarżącą pismem z 10 stycznia 2019 r., o wyznaczonym terminie rozpoznania odwołania – 30 czerwca 2019 r. Natomiast kolejnym pismem z 26 czerwca 2019 r. poinformował ponownie o przedłużeniu terminu rozpoznania, tym razem do 31 grudnia 2019 r. W obydwu przypadkach powodem była znaczna ilość rozpatrywanych spraw. W ocenie Skarżącej, Minister nie podjął żadnych czynności w sprawie, poza wspomnianymi wskazaniem i przedłużeniem terminu rozpatrzenia sprawy. Wskazana ponownie w odpowiedzi na ponaglenie z 1 lipca 2019 r. przyczyna w postaci ilości spraw toczących się przed organem nie stanowi usprawiedliwienia dla czasu rozpatrywania sprawy, albowiem obowiązkiem organu jest taka organizacja prac, aby dotrzymywać terminów kodeksowych W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi, minister wskazał, że Skarżąca była informowana o przyczynach przedłużenia rozpoznania jej sprawy, w tym również o tym, że sprawy są rozpoznawane w kolejności wpływu. Powyższa zasada wynika ze wskazań Naczelnej Izby Kontroli, która w "Informacji o wynikach kontroli wykonywanych zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji" z 2007 podniosła wobec Ministra Rolnictwa zarzut dotyczący nierozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, co prowadzić mogło do nierównego traktowania wnioskodawców i korupcjogennej dowolności postępowań. Podniesiono, że w chwili wpływu odwołania Skarżącej w organie na rozpoznanie oczekiwały 493 sprawy, a na dzień wniesienia skargi na bezczynność liczba ta wynosiła 344. Ponadto Minister podkreślił, że ze względu na charakter sprawy wymagają one szczegółowego i rzetelnego rozpatrzenia, co wymaga czasu. Jednocześnie wskazano, że organ nie ma elastycznej możliwości np. zwiększenia obsady urzędniczej w celu przyspieszenia rozpatrzenia spraw. Finalnie Minister zaznaczył, że przedłużenie terminu rozpoznania odwołania Skarżącej wynikało nie ze złej woli, przez co nie można mówić o rażącym charakterze naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przy ocenie skargi dotyczącej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji pamiętać należy, że mają one obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłym prowadzeniem organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, jeśli chodzi o zarzucaną Ministrowi bezczynność. Z nadesłanych przez Ministra akt sprawy wynika, że odwołanie od swojej decyzji Wojewoda przekazał 3 grudnia 2019 r. Od tamtej pory Minister – zgodnie z wskazaniami Skarżącej – poinformował pismem z 10 stycznia 2019 r. o wyznaczeniu terminu zakończenia sprawy na 30 czerwca 2019 r. powołując się na dużą ilość spraw, które rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu. Analogiczne powiadomienie zostało przesłane w piśmie z 26 czerwca 2019 r., którym wyznaczono kolejny termin zakończenia sprawy – 31 grudnia 2019 r. W odpowiedzi na ponaglenie Skarżącej z 1 lipca 2019 r. Minister pismem z 23 lipca 2019 r. poinformował o przyjętej zasadzie rozpatrywania wniosków oraz jej źródłach. Jednakże przez cały okres od przekazania akt sprawy organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Zdaniem Sądu, ogół przedstawionych powyżej okoliczności uzasadnia uwzględnienie skargi i stwierdzenie, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że rozpatrując sprawę Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy, a bezczynność ta ma charakter rażący. Powyższa konstatacja wynika z faktu braku podjęcia jakichkolwiek czynności w toku postępowania odwoławczego. Przedstawione przez Ministra wyjaśnienia mające świadczyć za rozpoznawaniem spraw w kolejności wpływu nie stanowią w ocenie Sądu przekonywującego argumentu za brakiem podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawach wpływających później aż do czasu zakończenia spraw wszczętych wcześniej. Po pierwsze, niedostosowanie obsady kadrowej do skali i liczby spraw nie stanowi wystarczającego usprawiedliwienia do bezczynności organu administracyjnego. Braki personalne oraz problemy z właściwym zorganizowaniem pracy nie mogą bowiem rodzić negatywnych skutków czy też wpływać na ograniczenie prawa strony do rozpoznania jej sprawy bez zbędnej zwłoki. Po drugie, przyjęty przez organ model postępowania świadczy o mechanicznym podejściu do prowadzenia postępowań, co z kolei stoi w sprzeczności z wyrażonymi w art. 8 § 1 oraz art. 12 k.p.a. zasadami postępowania administracyjnego tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz wspomnianą wyżej zasadą szybkości i prostoty postępowania. Zgodnie ze wskazanym art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przy czym równe traktowanie powinno być rozumiane jako równe traktowanie osób w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Odnosi się to nie tylko do stron danego konkretnego postępowania, ale również do stron w różnych postępowaniach prowadzonych przez ten sam organ administracji. W sytuacji braku poczynienia jakiejkolwiek analizy dotyczącej konkretnej sprawy która zawisła przed organem – a z taką sytuacja mamy do czynienia w sprawie niniejszej – nie można twierdzić, że oparcie terminu rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie o termin jej wpływu do organu stanowi realizację zasady równego traktowania stron i chroni przed nierównym traktowaniem wnioskodawców. Nie stanowi to także o proporcjonalności zastosowanych środków – wszak przed organem prowadzone są różne postępowania, o różnym stanie faktycznym i prawnym, wymagające podjęcia często odmiennych działań mających na celu ich zakończenie. Może się okazać, że konkretna sprawa, pomimo, że wpłynęła później, nie wymaga takich nakładów pracy i czasu dla wydania rozstrzygnięcia, jak te już przez organ rozpatrywane. Wobec tego niesłusznym jest przyjęcie, że każda sprawa wymaga tyle samo czasu do rozstrzygnięcia oraz że niektóre sprawy nie mogą się zakończyć szybciej niż inne, pomimo ich późniejszego zawiśnięcia przed organem. Sąd jeszcze raz pragnie podkreślić, że jakkolwiek zasada załatwiania spraw w kolejności wpływu ma pewne uzasadnienie natury faktycznej, nie może być stosowana jako wyłączne, mechaniczne kryterium podejmowania czynności przez organy administracji. W tym miejscu dochodzi do głosu również zasada szybkości i prostoty postępowania – jeśli bowiem dla załatwienia sprawy wystarczające są prostsze środki, należy je podjąć i zmierzać do jej zakończenia, tak, aby nie narazić się na zarzuty nieprawidłowości w jej prowadzeniu. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku, w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Dotychczasowy przebieg postępowania nie uzasadnia dalszej zwłoki, a dalsze przedłużanie stanu niepewności co do przysługujących Skarżącej uprawnień jest sytuacją wysoce niepożądaną. Całokształt sprawy uzasadnił w ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej. Stwierdzona bezczynność Ministra jest stanem niepożądanym, a suma pieniężna, której wymierzenie jest również oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich Skarżąca doznała na skutek sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. Natomiast w ocenie Sądu stwierdzenie bezczynności stanowi wystarczający środek dyscyplinujący ten organ i nie dostrzeżono przesłanek do zastosowania z urzędu instrumentów przewidzianych w art.149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej), oddalając skargę w tym zakresie. Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art.149 § 1a i § 2 p.p.s.a, art.151 w związku art. 200 p.p.s.a.