IV SAB/Wa 1397/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie rozpatrzenia pism postanawia: odrzucić skargę. A. K. wniosła skargę na bezczynność Starosty S. w zakresie braku odpowiedzi na jej pisma z 28 grudnia 2016 r., którego dotyczy ponaglenie z dnia [...] lutego 2019 r. (nr dziennika [...]) oraz [...] maja 2018 r., którego dotyczy ponaglenie z dnia [...] lutego 2019 r. (nr dziennika [...]). Oba pisma dotyczyły problemu zasypania rowu melioracyjnego na działce [...] w [...]. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Starosty S. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie Starosty S. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie; 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011r. Nr 34 poz. 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wnoszę o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a; 6) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że 14 lutego 2019 r. złożyła, na podstawie art. 37 K.p.a. 5 ponagleń (pisma z 12 lutego 2019 r.) do Wojewody za pośrednictwem Starosty S. Wojewoda rozpoznał 3 ponaglenia, w odniesieniu do których wydał odrębne postanowienia, uznając je za zasadne. Natomiast odnośnie dwóch pozostałych, z uchybieniem terminu wydał jedno postanowienie z 31 maja 2019 r. Pierwsze ponaglenie z [...] lutego 2019 r. (nr [...]) dotyczyło kwestii braku odpowiedzi Starosty na pismo skarżącej z 28 grudnia 2016 r., w którym zawarte było pytanie: "czy na zasypanie rowu melioracyjnego na działce [...] w [...] było wydane pozwolenie wodnoprawne i jakie zostaną przedsięwzięte kroki w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem". Skarżąca podniosła, że musiałam na tę informację czekać 2 lata (pismo Starosty z dnia 16 kwietnia 2018 r. informujące, że na zasypanie rowu melioracyjnego na działce sąsiedniej nr [...] nie zostało wydane pozwolenie wodnoprawne). Skarżąca podniosła, że Starostwo nie podjęło żadnych działań zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, gdzie jako urząd miało kompetencje w tej sprawie do 2017 r. Drugie ponaglenie z [...] lutego 2019 r. (nr dziennika [...]), dotyczyło braku odpowiedzi Starosty S. na pismo z 14 maja 2018 r., w którym skarżąca pytała, dlaczego Starosta działał na jej szkodę. Skarżąca podniosła, że Starosta S. z naruszeniem ustawowych terminów (dopiero w 2018 r.) poinformował ją o tym, że na zasypanie rowu melioracyjnego, znajdującego się na działce nr [...] nie zostało wydane pozwolenie wodnoprawne. Skarżąca w 2013 r. nie została poinformowana przez pracownika Starostwa, kto jest organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Starosta S. w zakresie możliwości nałożenia obowiązku do przywrócenia poprzedniej funkcji rowu lub likwidacji powstałych szkód posiadał stosownie narzędzia prawne do 2017 r., ale nie zrobił nic w sprawie skarżącej. Najpierw skarżąca została skierowana do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, który pozbawił ją możliwości udziału w postępowaniu jako strona. Następnie Starosta S. błędnie przekazał jej pismo z 14 maja 2018 r. Zarządowi Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej oddalenie, wskazując że pisma skarżącej przekazał niezwłocznie zgodnie z właściwością odpowiednim organom administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej [art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a.]. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest bezczynność Starosty S. w przedmiocie odpowiedzi na pisma skarżącej z 28 grudnia 2016 r., oraz 14 maja 2018 r., dotyczące kwestii zasypania rowu melioracyjnego na działce [...] w [...]. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji. Sąd administracyjny może, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., rozpoznawać skargi na bezczynność organu administracji tylko w przypadkach określonych w punktach 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd administracyjny nie jest natomiast właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu art. 227 K.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwie organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego i wnioskowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami działu VIII K.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. W konsekwencji sposób załatwienia tych skarg i wniosków nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne K.p.a.) ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych (por. G. Rząsa, Postępowanie w sprawie petycji, wniosków i skarg a sądowa kontrola administracji, w: Skargi, wnioski i petycje – powszechne środki ochrony prawnej, red. M. Błachucki, G. Sibiga, Wrocław 2017, s. 575-578 i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem jest bezczynność Starosty S. w przedmiocie odpowiedzi na pisma skarżącej z 28 grudnia 2016 r. (czy na zasypanie rowu melioracyjnego na działce [...] w [...] zostało wydane stosowne pozwolenie wodnoprawne, czy jakie zostaną podjęte w tym zakresie środki prawne) oraz 14 maja 2018 r. (dotyczące wadliwego odsłania skarżącej do innych instytucji publicznych, działania na szkodę skarżącej, spóźnionego udzielenia przez Starostę odpowiedzi w zakresie braku pozwolenia wodnoprawnego na zasypanie rowu i braku działań po stronie Starosty w zakresie uregulowania stosunków wodnych). W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że kierując się treścią pisma skarżącej z 28 grudnia 2016 r. zawiadomieniem z 3 stycznia 2017 r. przekazał na podstawie art. 65 K.p.a. to pismo Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Warszawie, który prowadził kontrolę na działce nr ewid. [...] [...]. Natomiast pismo z 14 maja 2018 r. zostało przekazane zawiadomieniem z 17 maja 2018 r. na podstawie art. 65 K.p.a. Zarządowi Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Treść wniesionej przez skarżącą skargi na bezczynność Starosty S. oraz pism z 28 grudnia 2016 r. i 14 maja 2018 r., wskazuje przedmiotem postępowania są zaniedbania oraz nienależyty wykonywanie zadań przez Starostę S. oraz pracowników Starostwa (m.in. B. M.), naruszenie interesów skarżącej, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie jej spraw. Oznacza to, że skarga na bezczynność dotyczy jej skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a. W konsekwencji sposób załatwienia pism skarżącej z 28 grudnia 2016 r. i 14 maja 2018 r. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Tym samym sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznawania skargi na bezczynność Starosty S. w kwestii załatwienia jej pism-skarg z 28 grudnia 2016 r. i 14 maja 2018 r. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że organem właściwym do rozpoznania skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a. na działania Starosty S. jest, stosownie do art. 229 pkt 4 K.p.a. jest rada powiatu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że jak wynika z nadesłanego przez skarżącą pisma Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przed tym organem toczy się postępowanie w sprawie zasypania rowu bez pozwolenia wodnoprawnego na nieruchomości o nr. ewid. [...] (k 83 akt sądowych). Na gruncie obowiązujących obecnie przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawa wodnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) organem właściwym do zagadnienia likwidacji rowu melioracyjnego bez pozwolenia wodnoprawnego jest właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. Skarżąca może domagać się od tego organu załatwienia sprawy dotyczącej likwidacji rowu melioracyjnego bez pozwolenia wodnoprawnego w terminach określonych w K.p.a. Natomiast Starosta S. nie ma obecnie kompetencji do prowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie. Z resztą sama skarżąca jest świadoma tego, że w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia tej sprawy przez Starostę S., a jedynie domaga się ukarania organu i jego pracowniku, w związku z nieudzieleniem jej odpowiedzi na jej pisma. Reasumując, treść żądania skarżącej zawartego w skardze na bezczynność nie mieści się we właściwości sądu administracyjnego, albowiem nie dotyczy bezczynności organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Skarga na bezczynność Starosty S. w istocie dotyczy sposobu rozpatrzenia skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a. (Dział VIII K.p.a.). Wobec tego wniesiona skarga nie podlega kontroli sądu administracyjnego, zarówno na podstawie art. 3 P.p.s.a., jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Natomiast zawarte w piśmie z 23 stycznia 2020 r. zatytułowanym uzupełnienie skargi, żądanie stwierdzenia bezczynności Starosty S. w zakresie prowadzenia postępowania dotyczącego ponagleń skarżącej z 12 lutego 2019 r. oraz udzielenia na nie odpowiedzi stanowi odrębną skargę na bezczynność Starosty S., która zostanie wyłączona z akt sprawy celem odrębnego rozpoznania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.