IV SAB/Wa 1418/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę M. O. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie rozpatrzenia jego odwołania od decyzji Starosty [...] w [...] z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...]. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] w [...] z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w terminie wyznaczonym przez Sąd; 2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia, w razie gdy takie zostanie wydane przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 3) o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej, tytułem zadośćuczynienia jako rekompensatę za niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie; 4) o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący podniósł, że wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3504/18 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 256/18 i zaskarżoną decyzję w punkcie 2 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], nakazał w postępowaniu odwoławczym wyjaśnić status działki nr [...] z obrębu [...], gm. [...] poprzez jednoznaczne ustalenie, czy stanowi ona element drogi publicznej. W żadnym razie wyjaśnienie tej kwestii, nie może być pretekstem do opieszałego, nieefektywnego, niesprawnego działania, wręcz pozornego prowadzenia postępowania, wskazującego na bezczynność i przewlekłość postępowania. Należy podkreślić, iż niniejsza sprawa jest niezwykle prosta, absolutnie nieskomplikowana. Stąd też trwające już dziesiąty rok postępowanie sądowoadministracyjne nie może zasługiwać ze strony skarżącego na żadne usprawiedliwienie. Z "bezczynnością" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z kolei przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności pozornych, prowadzących do uznania, że formalnie organ nie jest bezczynny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3504/18 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 256/18 oraz zaskarżoną decyzję Kolegium w punkcie 2 dotyczącym odmowy przyznania uprawnień do gruntu działki nr [...] z obrębu [...] gmina [...]. Wyrok NSA został nadesłany do Kolegium dnia 21 maja 2019 r. Natomiast w dniu 5 czerwca 2019 r. do Kolegium zostały zwrócone akta administracyjne przez WSA w Warszawie. Pismem z [...] maja 2019 r., a zatem jeszcze przed zwrotem akt z Sądu, Kolegium zwróciło się do Wójta Gminy [...] o nadesłanie dokumentów potwierdzających stan faktyczny i prawny działki nr [...], w szczególności w zakresie dotyczącym zrealizowania na gruncie drogi publicznej. W dniu [...] czerwca 2019 r. wpłynął wniosek M. O. o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć fotograficznych wykonanych dnia [...] czerwca 2019 r. dotyczących ustalenia statusu działki nr [...] z obrębu [...], gm. [...]. Kolegium nie mogło oprzeć się jedynie na przedłożonych dnia [...] czerwca 2019 r. przez M. O. dowodach prywatnych w postaci załączonych fotografii, gdyż tego rodzaju dowody nie stanowią dokumentu urzędowego określonego w art. 76 § 1 k.p.a. Natomiast uwzględnienie oświadczenia wiedzy strony może odbyć się jedynie w formie przesłuchania. Dodatkowo NSA zalecił, aby zbadać istnienie decyzji oddającej drogę, jako obiekt budowlany do użytku oraz istnienie uchwały zaliczającej sporny teren do dróg publicznych. Z przedstawionych względów Kolegium mogło ustalić stan faktyczny i prawny gruntu jedynie w oparciu o informacje udzielone przez organ pierwszej instancji oraz Wójta Gminy [...]. Wobec braku informacji od Wójta Gminy [...], pismem z [...] czerwca 2019 r. Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. zwróciło się do Starosty [...] o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego działki nr [...], w szczególności w zakresie dotyczącym zrealizowania na gruncie drogi publicznej. Kolegium zakreśliło Staroście 21 dniowy termin na zwrot akt oraz nadesłanie materiału dowodowego zgromadzonego w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym. Pismo wraz z aktami zostało doręczone Staroście dnia [...] czerwca 2019 r. a zatem wyznaczony przez Kolegium termin upłynął dnia [...] lipca 2019 r. W dniu [...] lipca 2019 r. M. O. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Kolegium poinformowało M. O., że sprawa zostanie zakończona w przewidywanym terminie do dnia [...] września 2019 r, wskazując jednocześnie powody zwłoki - w szczególności fakt, że do chwili obecnej nie został zgromadzony materiał dowodowy. W dniu [...] lipca 2019 r. wpłynęło ponaglenie M. O. na bezczynność i przewlekłość postępowania Kolegium w niniejszej sprawie. W dniu [...] sierpnia 2019 r. do Kolegium wpłynęły dokumenty nadesłane przez Wójta Gminy [...]. W dniu [...] sierpnia 2019 r. Starosta [...] nadesłał materiał dowodowy zgromadzony w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym a także akta sprawy. Wobec zajęcia stanowiska przez M. O., Kolegium odstąpiło od wyznaczenia terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów i decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...] Kolegium zakończyło postępowanie w sprawie. Kolegium podniosło, że w okresie od [...] lipca 2019 do dnia [...] sierpnia 2019 r. sprawozdawca przebywał na urlopie wypoczynkowy, a dni [...]-[...] sierpnia 2019 r. były dniami wolnymi od pracy. Pierwszym dniem roboczym po urlopie sprawozdawcy był [...] sierpnia 2019 r., natomiast rozstrzygnięcie zostało wydane dnia [...] sierpnia 2019 r. Z uwagi na niekompletny materiał dowodowy, który został uzupełniony odpowiednio dnia [...] i [...] sierpnia 2019 r, nie było możliwe zakończenie postępowania przed urlopem sprawozdawcy, a strona została powiadomiona zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o przewidywanym terminie zakończenia postępowania i przyczynach zwłoki. Zgodnie z § 7 pkt 14 Instrukcji kancelaryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], (publikowana: http://bip.warszawa.sko.gov.pl/artykuly/125/instrukcja-kancelaryjna) sprawy przekazane do Kolegium przez Wojewódzki Sąd Administracyjny albo Naczelny Sąd Administracyjny i podlegające ponownemu rozpoznaniu przez Kolegium przydziela się sprawozdawcom, którzy poprzednio rozpoznawali sprawę jako sprawozdawcy. Natomiast okresowe zwolnienia z pracy np.: z powodu urlopu wypoczynkowego nie powodują zmiany referatu i nie ma możliwości załatwienia sprawy przez innego sprawozdawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność organu w rozumieniu przepisów P.p.s.a., w świetle art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a. (nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.). Przez przewlekłość postępowania należy rozumieć prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności ani że prowadził postępowanie przewlekle. Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3504/18 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej M. O., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 256/18 oraz zaskarżoną decyzję Kolegium w punkcie 2 dotyczącym odmowy przyznania uprawnień do gruntu działki nr [...] z obrębu [...] gmina [...]. Wyrok NSA został doręczony organowi odwoławczemu dnia [...] maja 2019 r. Natomiast w dniu [...] czerwca 2019 r. do Kolegium zostały zwrócone przez WSA w Warszawie akta administracyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] czynności mające na celu rozpatrzenie odwołania podjęło jeszcze przed zwrotem akt administracyjnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W dniu [...] maja 2019 r. organ odwoławczy zwrócił się bowiem do Wójta Gminy [...] o nadesłanie dokumentów potwierdzających stan faktyczny i prawny działki nr [...], w szczególności w zakresie dotyczącym zrealizowania na gruncie drogi publicznej. W dniu [...] czerwca 2019 r. wpłynął wniosek M. O. o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć fotograficznych dotyczących ustalenia statusu działki nr [...] z obrębu [...], gm. [...]. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, w sprawie dotyczącej nieodpłatnego przyznania nieruchomości gruntowej, Kolegium nie mogło oprzeć się jedynie na przedłożonych dnia [...] czerwca 2019 r. przez skarżącego dowodach prywatnych w postaci załączonych fotografii. Mając na uwadze zawarte w wyroku NSA wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności dotyczące zbadania istnienia drogi publicznej na gruncie oraz decyzji oddającej drogę, jako obiekt budowlany do użytku, a także istnienia uchwały zaliczającej sporny teren do dróg publicznych, organ odwoławczy zobligowany był do uzyskania stosownych informacji od organu pierwszej instancji oraz Wójta Gminy [...]. Wobec braku informacji od Wójta Gminy [...], pismem z [...] czerwca 2019 r. Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. zwróciło się do Starosty [...] o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego działki nr [...], w szczególności w zakresie dotyczącym zrealizowania na gruncie drogi publicznej. Kolegium zakreśliło Staroście 21 dniowy termin na zwrot akt oraz nadesłanie materiału dowodowego zgromadzonego w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym. Pismo z [...] czerwca 2019 r. zostało doręczone Staroście [...] w dniu [...] czerwca 2019 r. Pismem z [...] lipca 2019 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Po upływie zakreślonego terminu, organ odwoławczy pismem z [...] lipca 2019 r. zwrócił się o zwrot akt sprawy wraz ze zgormadzonym materiałem dowodowym w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym lub udzielenie informacji o stanie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie organ odwoławczy pismem z [...] lipca 2019 r. poinformował skarżącego o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, podając przyczyny zwłoki (nienadesłanie akt przez Starostę [...]) i wskazując nowy termin załatwienia sprawy ([...] września 2019 r.). Pismem z [...] lipca 2019 r. (data wpływu do organu - [...] lipca 2019 r.) skarżący wniósł ponaglenie. W dniu [...] sierpnia 2019 r. do Kolegium wpłynęła skarga na bezczynność. W tym samym dniu wpłynęły dokumenty nadesłane przez Wójta Gminy [...]. W dniu [...] sierpnia 2019 r. Starosta [...] nadesłał materiał dowodowy zgromadzony w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym, a także akta sprawy. W dniu [...] sierpnia 2019 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowisko skarżącego w tej sprawie. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. i przyznało skarżącemu nieodpłatnie nieruchomość gruntową oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Nie ma wystarczających podstaw do stwierdzenia, że w tej sprawie organ był bezczynny ani że prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę, podjął niezwłocznie niezbędne czynności do jej załatwienia, część jeszcze przed zwrotem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie akt administracyjnych w tej sprawie (wezwanie [...] maja 2019 r. Wójta Gminy [...] do nadesłania dokumentów potwierdzających stan faktyczny i prawny działki nr [...]), a następnie w związku z brakiem informacji od Wójta, pismem z [...] czerwca 2019 r. Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. zwróciło się do Starosty [...] o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego działki nr [...]. Po upływie wyznaczonego Staroście [...] 21 dniowego terminu, organ odwoławczy niezwłocznie zwrócił się do Starosty [...] o nadesłanie akt sprawy wraz ze zgormadzonym materiałem dowodowym w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym lub udzielenie informacji o stanie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wyznaczenie Staroście [...] 21 dniowego terminu na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, wbrew zarzutom skarżącego, było uzasadnione rodzajem czynności, jakie miał podjąć Starosta, w szczególności potrzebą przeprowadzenia oględzin. Nie ma zatem racji skarżący, że organ odwoławczy wyznaczył organowi pierwszej instancji zbyt długi termin przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Umknęło również uwadze skarżącego, że stosownie do art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 K.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Za taki okres opóźnienia spowodowany z przyczyn niezależnych od organu, należy uznać okres od [...] czerwca 2019 r. (od czasu zwrócenia się do Starosty [...] o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego) do [...] sierpnia 2019 r. (data nadesłania akt sprawy przez Starostę [...] wraz ze zgromadzonym materiałem dowodowym). Okresu tego nie wlicza się do okresu zwłoki. Ponadto, organ odwoławczy wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., i w tym terminie wydał decyzję kończącą postępowanie w tej sprawie (28 sierpnia 2019 r.). Po odliczeniu okresów opóźnienia spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu oraz uwzględnieniu charakteru sprawy, a także okoliczności załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., w ocenie Sądu, w tej sprawie nie doszło do bezczynności, a postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Wbrew twierdzeniom skarżącego, czynności nie były podejmowane opieszale ani niesprawnie. Organ podejmował czynności zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Załatwienie tej sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3504/18, wymagało przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w szczególności zebrania stosownych informacji od innych organów, przeprowadzenia oględzin nieruchomości i jednoznacznego wyjaśnienia, czy na spornej nieruchomości rzeczywiście został urządzony pas drogowy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.