IV SAB/Wa 146/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. S. i M. S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku P. S. i M. S. z dnia 21 maja 2009 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia 21 maja 2009 r. P. S. i M. S. wystąpili do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o unieważnienie paszportu i decyzji o wydaniu paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy Polski oraz o odszkodowanie. Pismami z dnia 25 czerwca 2009 r. organ wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie numeru i daty wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na wskazane pismo wnioskodawcy stwierdzili, że nie posiadają tych informacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismami z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] i nr [...] poinformował wnioskodawców o pozostawieniu wniosku z dnia 21 maja 2009 r. bez rozpoznania wobec niewskazania daty wydania oraz numeru decyzji, stwierdzając że określenie przedmiotu sprawy jest obowiązkiem strony i organ administracji nie może prowadzić postępowania, jeżeli strona nie skonkretyzuje swojego żądania. W dniu 2 sierpnia 2009 r. P. S. i M. S. wniesli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku o unieważnienie paszportu i decyzji WUSW o wydanie paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy Polski i zmianę bądź uchylenie decyzji o wydaniu paszportu i unieważnienie paszportu. Skarżący stwierdzili, że WUSW wydał paszport bez prawa powrotu do kraju wobec czego wnoszą o unieważnienie tak wydanej decyzji paszportowej. Wskazali, że funkcjonariusze organów państwa z naruszeniem prawa groźbą i represjami wymuszali składanie wniosków o emigrację. Skarżący podnieśli również, że nie znają numerów i dat wydania decyzji, gdyż prawdopodobnie ich nie ma, albowiem jedynie decyzja odmowna miała charakter pisemny. W pozostałych przypadkach decyzją był dokument paszportowy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że skarżący nie złożyli wniosku o wznowienie postępowania tylko wniosek o "unieważnienie paszportu i decyzji o wydaniu paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy Polski". Minister stwierdził, że uprawnienie do uzyskania paszportu powstawało z mocy prawa, zatem nie wymagało konkretyzacji w formie wydania decyzji administracyjnej. Po złożeniu dokumentów następowało wydanie paszportu w trybie czynności materialno-technicznej, a organ nie prowadził takiego postępowania administracyjnego które wymagałoby wydania decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę fakt, iż strona domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o wydaniu paszportu umożliwiono jej przedstawienie tej decyzji poprzez wezwanie do wskazania daty jej wydania oraz numeru. Wobec braku wskazania tych danych Minister nie mógł zadośćuczynić żądaniu stron. Z treści skargi wynika, że strony otrzymały jedynie paszport wystawiony w drodze czynności materialno – technicznej. Tym samym, zdaniem Ministra, zasadne było pozostawienie żądania skarżącego bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 §1 i §3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki; załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 roku, sygn. akt IV SAB 153/98 niepublikowany). Skarga na bezczynność przysługuje także wówczas, gdy organ administracji pozostawił podanie bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie pismo wnioskodawców skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawierało w istocie trzy wnioski: a) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu paszportu, b) wniosek o unieważnienie paszportu, c) wniosek o przyznanie odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji bezczynność w rozpoznaniu wniosku o unieważnienie decyzji o wydaniu paszportu oraz bezczynność w rozpoznaniu wniosku o unieważnienie paszportu. Poza zakresem rozpoznania Sądu pozostaje zatem kwestia prawidłowości rozpoznania przez organ administracji wniosku o przyznanie odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji nie może bowiem wykraczać poza granicę przedmiotu skargi. Przede wszystkim stwierdzić należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1959 roku o paszportach (Dz. U. z 1967 r. Nr 17, poz. 81 ze zm.) nie była wydawana decyzja administracyjna o wydaniu paszportu. Zgodnie z art. 4 ust. 5 wymienionej ustawy decyzja wydawana była w przypadku odmowy wydania paszportu. W przypadku zaś wydania paszportu, tej czynności organu administracji nie poprzedzało wydanie decyzji. Uwzględnienie wniosku o wydanie paszportu następowało bowiem poprzez wydanie aktu administracyjnego, jakim był paszport (książeczka paszportowa), którego nie można utożsamiać z decyzją administracyjną. Za prawidłową uznać należy czynność Ministra polegającą na wezwaniu wnioskodawców do wskazania daty wydania oraz numeru decyzji, której stwierdzenia nieważności wnioskodawca żądał. Nie można bowiem wykluczyć, iż w jednostkowych przypadkach, mimo braku podstawy prawnej, decyzja taka została wydana. Wezwanie takie nie mogło jednak skutkować pozostawieniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji bez rozpoznania. Wezwanie do wskazania daty wydania oraz numeru decyzji mogłoby być opatrzone sankcją pozostawienia wniosku bez rozpoznania tylko wówczas, gdyby z przepisów obowiązującego wówczas prawa wynikało, że w danej sprawie organ był zobowiązany do jej załatwienia poprzez wydanie decyzji. W sytuacji, gdy do organu administracji wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zaś z przepisów prawa materialnego wynika, że sprawa nie była załatwiana w formie decyzji administracyjnej, to obowiązkiem organu jest rozstrzygnięcie tego wniosku we właściwej formie procesowej określonej w przepisach kpa. Każde postępowanie administracyjne, zarówno zwykle jak i nadzwyczajne, musi mieć bowiem określony przedmiot. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Zasady jego wszczęcia i prowadzenia określone zostały w art. 157 §2 i §3 kpa. Jeśli istnieje przedmiot postępowania nieważnościowego, to jest ono wszczynane i w jego wyniku wydawana jest merytoryczna decyzja. Jeśli zaś nie ma przedmiotu postępowania, wówczas wydawana jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podanie wnioskodawców o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu paszportu nie mogło więc być rozstrzygnięte poprzez pozostawienie bez rozpoznania. Z tego względu zarzut skargi o bezczynności organu w wydaniu rozstrzygnięcia we właściwej do tego formie procesowej, wobec wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu paszportu, jest zasadny. Paszport jest aktem administracyjnym i ustawa z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. Nr 143, poz. 1027 ze zm.) przewiduje szczególny środek kwestionowania tego rodzaju aktu. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy dokument paszportowy podlega unieważnieniu jeżeli został wydany z naruszeniem przepisów ustawy. Pismo skarżących skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawierało m.in. wniosek o unieważnienie paszportu, dlatego wniosek ten powinien być rozstrzygnięty w formie do tego właściwej procesowo. O zasadności żądania wnioskodawców Minister powinien więc orzec wydając stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem uprzedniej oceny czy istnieje przedmiot rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono wobec braku wniosku w tym względzie.