IV SAB/Wa 147/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi Miasta W. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów - oddala skargę - W piśmie z [...] maja Miasto W. (dalej: skarżący, strona skarżąca) reprezentowane przez radcę prawnego M. J. wniosło na podstawie art. 3 § 2 pkt 8), art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ w W.) w sprawie wydania zezwolenia przez RDOŚ w W. na odstępstwa od zakazów w stosunku do dziko występujących zwierząt objętych ochroną zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 12, art. 35 § 3 ustawy z 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosło o: 1. wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, 2. zobowiązanie RDOŚ w W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3. podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości 4. ustalenie czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 145 § 6 p.p.s.a. 6. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. Stan sprawy przestawiał się następująco. Zastępca Burmistrza Dzielnicy U. Miasta W. (dalej: wnioskodawca, Zastępca Burmistrza) we wniosku z [...] grudnia 2013 r, znak [...], wystąpił do RDOŚ w W. o wydanie zezwolenia na wykonanie następujących czynności: 1. niszczenia siedlisk oraz umyślnego płoszenia i niepokojenia żaby wodnej, żaby jeziorkowej, żaby śmieszki, jaszczurki żyworodnej, żaby trawnej, żaby moczarowej, traszki zwyczajnej, ropuchy szarej, ropuchy zielonej, rzekotki drzewnej, padalca zwyczajnego, zaskrońca zwyczajnego, zwinki, grzebiuszki ziemnej, błotniaka stawowego, bogatki, cierniówki, czajki, dzięcioła dużego, dzwońca, kapturki, kokoszki wodnej, kwiczoła, łabędzia niemego, łozówki, perkoza dwuczubego, pierwiosnka, pliszki siwej, potrzosa, słowika szarego, sroki, szpaka, śmieszki, śpiewaka, trzcinnika, trznadla, wrony siwej, zaganiacza, zięby, modraszki, dzięcioła zielonego, remiza, piecuszka, pełzacza ogrodowego, rudzika, wodnika, dzięcioła czarnego, kosa, perkozka, samotnika, słowika rdzawego, wilgi, gajówki, trzcinniczka, kukułki, dziwonii, brodźca piskliwego, czapli siwej, dymówki, gawrona, jastrzębia, jerzyka, kawki, kopciuszka, mazurka, oknówki, rybitwy rzecznej, sierpówki, sójki, szczygła, wróbla, dzięcioła białoszyjego, płaskonosa, kszyka, kropiatki, krogulca, pokrzywnicy, świergotka łąkowego, wąsatki, strzyżyka, mewy białogłowej, myszołowa, mewy srebrzystej, krakwy, łęczaka, bociana białego, czyża, gągoła, makolągwy, mewy siwej, zimorodka, brzegówki, rybitwy białoczelnej, jera, jemiołuszki, rzepołucha, bociana czarnego, łabędzia krzykliwego, bernikli kanadyjskiej, dzięciołka, gila, kulczyka, śnieguły, mysikrólika, pełzacza leśnego, piegży, potrzeszcza, sikory ubogiej, srokosza, czeczotki; 2. niszczenia ostoi oraz umyślnego płoszenia i niepokojenia traszki grzebieniastej, kumaka nizinnego, perkoza rdzawoszyjego, bączka, bąka, cyranki, zausznika, sieweczki rzecznej; ze względu na planowane pogłębienie i ukształtowanie czaszy jeziora "[...]" zlokalizowanego na terenie dzielnicy U. miasta W., w związku z realizacją inwestycji "Rekultywacja jeziora Z. wraz z zagospodarowaniem terenów przyległych" W piśmie z [...] stycznia 2014 r. znak: [...], RDOŚ w W. zwrócił się do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień dotyczących treści wniosku z [...] grudnia 2013 r. W tym samym dniu w piśmie znak: [...], RDOŚ w W. zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] lutego 2014 r., z uwagi na jej skomplikowany charakter i konieczność wyjaśnienia kwestii mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Wezwanie i pismo zostały nadane w urzędzie pocztowym [...] stycznia 2014 r. i doręczone [...] lutego 2014 r. przesyłką poleconą. W piśmie z [...] lutego wnioskodawca przedłożył wyjaśnienia w kwestiach wskazanych w wezwaniu RDOŚ w W. z [...] stycznia 2014 r., znak: [...]. W piśmie z [...] lutego 2014 r., znak: [...], RDOŚ w W. zawiadomił wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie zostało nadane w urzędzie pocztowym [...] lutego 2014 r. i doręczone [...] marca 2014 r. przesyłką poleconą. W piśmie z [...] lutego 2014 r., znak: [...], RDOŚ w W. zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] marca 2014 r., z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie zostało nadane w urzędzie pocztowym [...] lutego 2014 r. i doręczone [...] marca 2014 r., przesyłką poleconą. W decyzji z [...] marca 2014 r., znak: [...], RDOŚ w W. nie zezwolił wnioskodawcy na odstępstwo od zakazów z zakresu ochrony gatunkowej w stosunku do gatunków zwierząt objętych ścisłą i częściową ochroną gatunkową w związku z realizacją inwestycji "Rekultywacja jeziora Z. wraz zagospodarowaniem terenów przyległych". Decyzja administracyjna została odebrana osobiście przez przedstawiciela wnioskodawcy w dniu [...] marca 2014 r. W piśmie z [...] marca 2014 r., znak: [...], Zastępca Burmistrza, w związku z art. 37 § 1 i 2 k.p.a. złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez RDOŚ w W. Zażalenie wpłynęło do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ), [...] kwietnia 2014 r. GDOŚ w postanowieniu z [...] maja 2014 r., znak: [...] nie uwzględnił zażalenia Zastępcy Burmistrza na przewlekłe prowadzenie postępowania przez RDOŚ w W. W piśmie z [...] maja 2014 r. Miasto W. (dalej: strona skarżąca) wniosło na podstawie art. 3 § 2 pkt 8), art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez RDOŚ w W. w sprawie wydania zezwolenia przez RDOŚ w W. na odstępstwa od zakazów w stosunku do dziko występujących zwierząt objętych ochroną. W odpowiedzi na skargę RDOŚ w W. w piśmie z [...] lipca 2014 r. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W przedmiotowej sprawie analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje na bezzasadność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, co skutkowało jej oddaleniem. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Należy wskazać, że art. 149 § 1 p.p.s.a. wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. O ile, nie można wykluczyć sytuacji, że strona z uwagi na stan faktyczny sprawy będzie zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków, o tyle dostrzec przede wszystkim trzeba, iż każdy z nich ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Podkreślić także należy, iż ocena zakresu tej ochrony i celu, jakiemu ma służyć musi być dokonywana z punktu widzenia podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrony obiektywnego porządku prawnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez RDOŚ w W. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga także ustalenia, czy stan zastoju procesowego sprawy wynika także z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, s. 238). Analiza przebiegu postępowania administracyjnego oraz aktywności RDOŚ w W. w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że na moment wyrokowania, postępowanie to nie było prowadzone w sposób przewlekły. Wszelkie czynności były podejmowane zasadnie, w odstępach czasu uzasadnionych ich charakterem. Nie można mówić także, aby organ podejmował czynności zbędne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i zakończenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu czynności podejmowane były zasadnie i bez zbędnej zwłoki. RDOŚ w W. nie działał też opieszale ani niesprawnie. Nie można przy tym pominąć, że przedmiotowe postępowanie administracyjne trwało 87 dni. W tym okresie 11 dni trwało przedstawienie przez wnioskodawcę wyjaśnień na wezwanie RDOŚ w W. z [...] stycznia 2014 r., natomiast kolejne 7 dni przysługiwało stronie na zapoznanie się z aktami sprawy, licząc od dnia doręczenia zawiadomienia RDOŚ w W. z [...] lutego 2014 r. Nie bez znaczenia dla toku oraz czasu trwania tego postępowania pozostaje zatem aktywność samego wnioskodawcy. Oceniając zakres planowanych działań przez wnioskodawcę należy stwierdzić, że we wniosku z [...] grudnia 2013 r., przedstawiona została jedynie informacja (pkt 5 wniosku), że łamanie zakazów "Jest związane ze sposobem prowadzenia robót ziemnych. Do wykonania robót będzie używany ciężki sprzęt budowlany koparko-ładowarki, koparki, ładowarki, spycharki, samochody samowyładowcze". Z powyższego sformułowania wynika, że planowane działania będą związane ze sposobem prowadzenia robót ziemnych. Na podstawie tak przedstawionych przez wnioskodawcę informacji, organ nie mógł ocenić w jaki rzeczywisty sposób będą prowadzone same roboty. Kwestia ta nie mogła być także wyjaśniona przez organ na podstawie pozostałej treści wniosku. W punkcie 2 wniosku, wnioskodawca odwołuje się do "planowanych prac budowlanych", nie wskazując przy tym ich zakresu. Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.), w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji (art. 75 ust. 2 p.o.ś.). Jeżeli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, należy podejmować działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą (ar. 75 ust. 3 p.o.ś.). Przepis ten zobowiązuje inwestora do ochrony elementów przyrodniczych tak dalece jak to możliwe, a w przypadku gdy ochrona taka nie jest możliwa – do naprawienia wyrządzonych szkód, w szczególności przeprowadzenia kompensacji (zob. M. Bar, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s. 269). Zgodnie z zasadami prewencji i przezorności podczas prowadzenia prac budowlanych dopuszczone jest wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji. Dla oceny zgodności prowadzenia prac budowlanych zgodnie z wymaganiami prawa ochrony środowiska znaczenie zatem ma lokalizacja obszaru prowadzenia prac. We wniosku z [...] grudnia 2013 r. występują sprzeczności dotyczące wskazania lokalizacji obszaru prowadzenia prac. W pkt 2 wniosku Zastępca Burmistrza informuje, że "roboty budowlane będą prowadzone na obszarze objętym decyzją (...) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja załączona do wniosku, wskazuje obszar całego jeziora Zgorzała wraz z terenem przyległym. Zdaniem Sądu, wezwanie do złożenia wyjaśnień odnośnie zakresu i lokalizacji planowanych działań było uzasadnione. Wskazanie częściowego niszczenia siedliska i ostoi i umyślnego płoszenia i niepokojenia jako zagrożeń stanowi informację na temat czynności na wykonanie których wnioskodawca chce uzyskać zezwolenie, a nie samych zagrożeń, które organ powinien ocenić. Ponadto z uwagi na bardzo dużą liczbę gatunków wskazanych we wniosku, w tym gatunków rzadkich i zmniejszających swoją liczebność, zasadne było pytanie RDOŚ w W. dotyczące określenia charakteru siedliska poszczególnych gatunków, z uwagi na to, że zniszczeniu miejsca lęgowego nie może być przypisana taka sama waga i znaczenie dla stanu zachowania gatunku, jak np. zniszczeniu miejsca żerowania czy odpoczynku. W ocenie Sądu, wezwanie RDOŚ w W. do wyjaśnienia kwestii związanych z wnioskiem Zastępcy Burmistrza było merytorycznie uzasadnione, gdyż przedstawione wyjaśnienia mogły mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ prowadzący postępowanie. Oceniając zasadność dwukrotnego wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, Sąd stoi na stanowisku, że skorzystanie przez organ z możliwości wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy było również uzasadnione i nie miało na celu przewlekania postępowania. Na podstawie dat nadania korespondencji w urzędach pocztowych oraz zwrotnych potwierdzeń odbioru można stwierdzić, że przeprowadzenie postępowania do momentu wydania rozstrzygnięcia przez RDOŚ w W. trwało ponad 7 dni dłużej niż przewidziany w art. 35 § 4 k.p.a. dla spraw szczególnie skomplikowanych. RDOŚ w W. dwukrotnie informował Urząd Dzielnicy U. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Ostateczne załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej z [...] marca 2014 r., nastąpiło 11 dni przed upływem drugiego terminu, wskazanego w zawiadomieniu z [...] lutego 2014 r. W tych okolicznościach nie jest uprawnione twierdzenie, iż załatwienie sprawy przez RDOŚ w W. nastąpiło z rażącym naruszeniem terminu określonego w art. 35 k.p.a. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie będzie można zarzucić organowi przewlekłego prowadzenia postępowania wtedy, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego, (por. wyrok WSA w Łodzi II SAB/Łd 2/12, ,LEX nr 1139147). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż po stronie RDOŚ w W. nie wystąpiły przesłanki przewlekłości postępowania. Do wniosku takiego prowadzi analiza wszystkich, wykazanych w stanie faktycznym, czynności usystematyzowanych w porządku chronologicznym. Konkludując, zważywszy stan sprawy na moment orzekania przez Sąd, należało uznać, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone przez RDOŚ w W. w sposób przewlekły. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.