IV SAB/Wa 147/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi S. M. i U. Z. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednak nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz S. M. i U. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 20 marca 2017 r. S. M. i U. Z. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również jako: "Ministra") w przedmiocie – jak to określili – wniosku skarżących z dnia 30 czerwca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] w części i wnieśli o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez sąd terminie; 2. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania ma charakter rażący; 3. wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 4. przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 powołanej ustawy; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania; 6. rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym Skarżący podnieśli, że w dniu 30 czerwca 2012 r. wystąpili do Ministra Infrastruktury w Warszawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. w części obejmującej pkt 2 decyzji. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organu do WSA w Warszawie, Minister w dniu 22 lipca 2015 r. rozpoznał wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., które zostało uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2603/15. W dniu 18 maja 2016 r. akta wpłynęły do organu i dopiero po wniesieniu przez skarżących skargi na bezczynność organu w dniu 20 września 2016 r. (sprawa o sygn. akt IV SAB/Wa 357/16), Minister w dniu [...] października 2016 r. wydał decyzję. Skarżący złożyli w dniu 21 października 2016 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sprawa nie została zakończona w terminie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego. Następnie skarżący wnieśli do organu w dniu 16 stycznia 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący podnieśli, że po pięciu miesiącach bezczynności organu wnieśli kolejną skargę na bezczynność, rozszerzając ją również na przewlekłe prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w tej sprawie. Podniósł, że sprawy są załatwiane według kolejności wpływu, z uwzględnieniem możliwości organizacyjnych urzędu, wobec ilości spraw oraz obsady wydziałów orzeczniczych. Jednocześnie poinformował, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie, co należy podkreślić, kontroli Sądu podlega postępowanie organu od czasu złożenia przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Poprzednio bowiem złożona skarga w sprawie na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] marca 2000 r. w części dotyczącej punktu III decyzji, tj. rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości była przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 387/16 stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od organu na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w wysokości 200 zł oraz zasądził na rzecz skarżących od organu zwrot kosztów postępowania sądowego. Ponadto – w związku ze wskazaniem przez skarżących, że przedmiotem skargi jest bezczynność "rozszerzona o przewlekłość" postępowania, Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym, Sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, LEX nr 1219576). Sąd podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA). Nie budzi wątpliwości Sądu to, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nie rozpoznał złożonego przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie wskazując przy tym skarżącym żadnym pismem przyczyn tej zwłoki. Jak wynika z akt administracyjnych wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy (zatyt.: "Odwołanie") wpłynął do organu w dniu 24 października 2016 r. Organ w przewidzianym w k.p.a. miesięcznym terminie, nie załatwił sprawy, jak również nie wystosował zawiadomienia do stron o zwłoce w załatwieniu sprawy (art. 36 k.p.a.), zrobił to dopiero w dniu 16 stycznia 2017 r. po wystosowaniu przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Minister wydał decyzję rozstrzygającą sprawę w drugiej instancji – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., a więc po wniesieniu skargi na bezczynność do WSA w Warszawie, ale przed wydaniem wyroku przez Sąd. Tym samym, bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, gdyż po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt 1 wyroku ). Wydanie jednak przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi bowiem, że oprócz czynności stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności konieczne jest także stwierdzenie czy owa stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, jak stanowi z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a, Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, w szczególności, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku) Sąd miał na uwadze, że co prawda organ pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu odwołania (odwołanie wpłynęło do organu 24 października 2016 r. i powinien je rozpoznać w ciągu miesiąca), jednakże po wniesieniu skargi w dniu 18 marca 2017 r., wydał decyzję w dniu [...] kwietnia 2017 r. W ocenie Sądu uzasadnia to stwierdzenie stanu bezczynności, jednakże brak jest podstaw do uznania, że miała ona charakter kwalifikowany, czyli rażący. W niniejszej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na skomplikowany charakter sprawy (zarówno pod względem prawnym i faktycznym), w tym konieczność przeprowadzenia przez Ministra wnikliwej analizy znacznej ilości dokumentacji, w tym decyzji administracyjnych i wyroków sądów administracyjnych, wydawanych przez różnego rodzaju organy i sądy w zakresie rozpoznawanej sprawy począwszy od 2000 r. Niezależnie od tego, orzekającemu w niniejszej sprawie Sądowi z urzędu, w oparciu o rodzaj i liczbę prowadzonych spraw, znana jest skala obciążenia pracą urzędników Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Stąd, biorąc pod uwagę wymienione okoliczności, w ocenie Sądu trwająca niecałe pięć miesięcy bezczynność w rozpoznaniu sprawy skarżących nie ma charakteru rażącego. W punkcie trzecim wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, co oznacza nieuwzględnienia skargi w zakresie żądania przez skarżących od organu sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Uzasadniając to rozstrzygnięcie ponownie powtórzyć trzeba, że organ nie dopuścił się rażącej bezczynności i reagował na działania stron, wydając finalnie decyzję kończącą postępowanie. Sąd uznał także, że w okolicznościach niniejszej sprawy ani względy represyjne, ani prewencyjne grzywny, nie przemawiają za zastosowaniem tego fakultatywnego środka prawnego. W ostatnim punkcie (4) Sąd zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących S. M. i U. Z. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na kwotę tę składa się uiszczony wpis sadowy od skargi. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.