IV SAB/Wa 1480/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. M. i B. M. na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie 1. stwierdza, że Wójt Gminy N. dopuścił się bezczynności w postępowaniu w sprawie z wniosku B. M. i B. M. z dnia 20 kwietnia 2018 r.; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 27 sierpnia 2019 r. B. M. i B. M.wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w postępowaniu wszczętym w dniu [...] maja 2018 r. w sprawie zmiany stanu wody na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...], położonych w [...], gmina [...]. Skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w terminie wyznaczonym przez Sąd; 2) stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie na swoją rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ppsa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że uwzględnił skargę w całości i wydał stosowną decyzję w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: Pismem datowanym na 18 kwietnia 2018 r. B. M. i B. M. poinformowali Wójta Gminy [...], że na skutek działań właściciela działki nr [...] doszło do zaburzenia stosunków wodnych m.in. na ich działce nr [...], w związku z czym zwrócili się do tego organu o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Pismami z [...] maja 2018 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na działkach o numerach [...], [...] i [...] oraz zawiadomił je o oględzinach tych nieruchomości w dniu [...] czerwca 2018 r. Dnia [...] czerwca 2018 r. odbyły się oględziny, z których sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. W protokole zawarto m.in. ustalenie, że na działce nr [...] został zasypany wylot przepustu pod ul. [...] oraz rowek biegnący przez działkę J. S. do rzeki [...], czym zblokowano odpływ wody. W dniu 19 czerwca 2018 r. do organu wpłynęło pismo J. S., w którym wyraził on zgodę na przeprowadzenie krytego rurociągu przez jego działki o numerach [...] i [...]. 2 października 2018 r. odbyło się spotkanie dotyczące postępowania administracyjnego, gdzie ustalano, że po wykonaniu projektu będą analizowane dalsze, ustalono partycypację w kosztach oraz że podpisana zostanie ugoda. W dniu 4 października 2018 r. zwrócono się do organ geodezyjnego o wznowienie znaków granicznych działek przy ul. [...] w [...] w związku z planowanym odwodnieniem. Z kolei w dniach 20 lutego i 11 marca 2019 r. zwrócono się o przedstawienie ofert na wykonanie odwodnienia ul. [...]. Pismem z 20 maja 2019 r. organ zwrócił się do [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] o spotkanie w związku z nabyciem przez nią działek [...], [...], [...], [...] i [...], przez które planowane jest przeprowadzenie odwodnienia ul. [...]. W piśmie datowanym na 12 kwietnia 2019 r. B. M. i B. M., reprezentowani przez radcę prawnego, zwrócili się do Wójta Gminy [...] o realizację ustaleń dokonanych m.in. w protokole z oględzin z 7 czerwca 2018 r. W odpowiedzi Wójt poinformował pracach związanych z wykonaniem odwodnienia ul. [...]. Dnia 22 maja 2019 r. organ ponownie zwrócił się o przedstawienie ofert na wykonanie odwodnienia ul. [...]. W dniu 21 czerwca 2019 r. B. M. i B. M., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli ponaglenie w związku z bezczynnością Wójta w przedmiocie prowadzenia postępowania administracyjnego. 5 lipca 2019 r. Wójt spotkał się z przedstawicielem Spółki [...] w sprawie odwodnienia działek przy ul. [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że Wójt Gminy [...]dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał go do zakończenia postępowania w terminie miesiąca od dnia przekazania mu akt sprawy. Pismem z 29 lipca 2019 r. organ zawiadomił strony, że postępowanie nie może być załatwione w terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z uwagi na wolę właściciela działki podpisania ugody z B. M. i B. M., a przewidywany termin załatwienia sprawy to 31 sierpnia 2019 r. Z kolei 27 sierpnia 2019 r. B. M. i B. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w postępowaniu wszczętym w dniu [...] maja 2018 r. w sprawie zmiany stanu wody na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...], położonych w [...], gmina [...]. Postanowieniem z [...] września 2019 r. Wójt dopuścił Spółkę [...] do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Tego samego dnia, na podstawie art. 10 § 1 kpa, strony zostały zawiadomione o możliwości przeglądania akt przed wydaniem decyzji w sprawie zaburzenia stosunków wodnych poprzez zasypanie przepustu i rowka biegnącego przez działki [...], [...], [...] i [...]. W piśmie z 23 września 2019 r. Spółka [...] złożyła pismo ze swoim stanowiskiem w sprawie. Decyzją z [...] września 2019 r. Wójt nakazał Spółce [...], jako właścicielce działek [...], [...], [...] i [...] przywrócenie ich do stanu poprzedniego w terminie do 30 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm; dalej: ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na wstępie zauważyć należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. W tym miejscu zwrócić trzeba uwagę na fakt, że wniosek skarżących datowany na 18 kwietnia 2018 r. został załatwiony po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Czyni to bezprzedmiotowym orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa odnośnie wniosku o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w tej sprawie we wskazanym terminie. Nie ma przy tym obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa), wprowadzone do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Odnosząc się do meritum sprawy, w pierwszej kolejności odwołać się należy do stosownych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 12 kpa wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Z kolei art. 35 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Ponadto, zgodnie z art. 36 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego z wniosku skarżących w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, o czym poniżej. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby sprawa miała skomplikowany charakter, dlatego tym bardziej nie znajduje żadnego uzasadnienia sposób procedowania w niej. Choć pierwsze czynności w sprawie zostały dokonane jeszcze w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, to jednak kolejna czynność (oględziny) została przeprowadzona już po jego upływie. Mimo tego organ nie zadośćuczynił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 kpa, tj. nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten ciążył na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Okoliczności te już same w sobie stanowią istotne naruszenie powołanych wyżej regulacji. Poza opisanymi wyżej oględzinami i pomimo znacznego upływu czasu, organ nie przeprowadził w zasadzie żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy w oparciu o art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.). Zamiast tego organ skupił się na czynnościach, które nie były konieczne dla załatwienia tej sprawy, a zmierzały do wykonania odwodnienia ulicy, przy której znajdują się nieruchomości m.in. skarżących. Nie poskutkowało nawet wniesienie przez stronę ponaglenia, ani wydane na jego skutek postanowienie organu nadzoru, mocą którego zobowiązano organ prowadzący postępowanie administracyjne do jego zakończenia w terminie miesiąca od zwrotu akt sprawy (co nastąpiło 15 lipca 2019 r.), a więc do 15 sierpnia 2019 r. Organ nie dochował więc nawet wyznaczonego mu terminu załatwienia sprawy, rozpoznając wniosek decyzją z [...] września 2019 r. i choć pismem z [...] lipca 2019 r. wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy na 31 sierpnia 2019 r., to jednak ostatecznie go nie dochował. Dopiero 13 września 2019 r. podjął kolejną czynność zmierzającą do załatwienia sprawy, tj. zawiadomił strony o możliwości przeglądania akt przed wydaniem decyzji w sprawie – na podstawie art. 10 § 1 kpa. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, iż w sprawie nie doszło do bezczynności. Od wpływu wniosku (20 kwietnia 2018 r.) organ podjął pierwszą realną czynność dopiero 7 czerwca 2018 r. Poza tym nie podejmował żadnych czynności realnie zmierzających do jego rozpoznania, aż do 13 września 2019 r. (zawiadomienie stron o możliwości przeglądania akt przed wydaniem decyzji w sprawie), tj. przez ponad piętnaście miesięcy. Jak z tego wynika upływ czasu jest znaczny i wielokrotnie przekracza maksymalny termin załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Skoro więc od początku organ odwoławczy posiadał wiedzę, że na czym polega istota sprawy i prawidłowo dokonał pierwszej czynności, to niezwłocznie winien ją załatwić, jak to ostatecznie uczynił – bez potrzeby dokonywania innych czynności. Z art. 149 § 1 wynika, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1a ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 ppsa, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odnośnie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu Sąd wypowiedział się już na wstępie niniejszych rozważań. W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że skarga była zasadna, bowiem organ dopuścił się bezczynności. Wynika to z braku jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy od 7 czerwca 2018 r. (oględziny) do 13 września 2019 r. (zawiadomienie stron w trybie art. 10 § 1 kpa), co nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, należało orzec jak w punkcie 1. sentencji. Rozważając natomiast kwestię objętą normą art. 149 § 1a ppsa, należy mieć na względzie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05 (LEX nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa" konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na dokonane ustalenia i powołane wyżej wywody oraz biorąc pod uwagę okres jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku i podjęciem przez organ pierwszej czynności, a wniesieniem skargi w niniejszej sprawie i zawiadomieniem stron w trybie art. 10 § 1 kpa – nie ulega wątpliwości Sądu, że bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przez znaczne przekroczenie maksymalnego terminu do rozpatrzenia odwołania. Dodatkowo, jak zostało to wyżej zauważone, organ nie tylko nie zawiadamiał strony we właściwym czasie o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, ale nawet nie dotrzymał wyznaczonego przez organ nadzoru terminu wydania decyzji. W końcu dopiero w dniu [...] września 2019 r. sprawa została załatwiona przez wydanie decyzji. W związku z tym w punkcie 2. orzeczono na podstawie art. 149 § 1a ppsa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania stronie od organu sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ppsa wskazać należy, że uprawnienie sądu w tym względzie ma charakter fakultatywny, przy czym sąd ma możliwość zastosowania tego środka lub wymierzenia organowi grzywny. Zauważyć przy tym trzeba, że zasadniczym celem wymierzenia grzywny jest niejako skuteczne przymuszenie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, co w okolicznościach niniejszej sprawy już nastąpiło, więc Sąd uznał, że brak podstaw do stosowania tego środka. Ponadto, obydwa te dodatkowe środki (grzywna i suma pieniężna) mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ nadal nie załatwi sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaszła z uwagi na fakt, że postępowanie zostało zakończone oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia skargi w odniesieniu do żądania przyznania sumy pieniężnej. Stąd też, na podstawie art. 151 ppsa, orzeczono jak w punkcie 3. wyroku.