IV SAB/Wa 1526/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. Z. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Polskiego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia legalności wykonania urządzenia wodnego I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Polskiego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do rozpatrzenia wniosku B. Z. w sprawie ustalenia legalności wykonania urządzenia wodnego z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego; III. stwierdza, że przewlekłość organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Polskiego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz B. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniono przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie legalności wykonania urządzenia wodnego. Stan sprawy przedstawia się następująco. B. Z. pismem z 30 listopada 2018 r. zwróciła się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzoru Wodnego w [...] o sprawdzenie, czy inwestycja Gminy [...] zrealizowana na działce nr ew. [...] nie narusza art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] pismem z 17 grudnia 2018 r. skierowanym do Urzędu Gminy [...] zwrócił się o udzielenie informacji dotyczącej inwestycji pn. "[...]". W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z 20 grudnia 2018 r. poinformował, że prowadził postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w zakresie przebudowy drogi gminnej polegającej na budowie rowów przydrożnych na działce nr [...] w miejscowości [...] i w miejscowości [...] na działce nr [...], gm. [...]. Ponadto, Wójt Gminy [...] w piśmie z 27 grudnia 2018 r. wskazał, że rów zlokalizowany w pasie drogi wewnętrznej [...]-[...] nie był budowany, ale odtworzony podczas inwestycji przebudowy drogi. Dyrektor Zarządu Zlewni pismem z 3 stycznia 2019 r. odpowiedział na pismo pełnomocnika Wnioskodawczyni, która w kolejnym piśmie z 15 stycznia 2019 r., uzupełnionym 25 stycznia 2019 r., zgłosiła liczne wątpliwości z prośbą o ustosunkowanie się do nich. Dyrektor PGW Wody Polskie pismem z 28 stycznia 2019 r. poinformował Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Natomiast Dyrektor Zarządu Zlewni pismem z 28 lutego 2019 r. odpowiedział na pytania pełnomocnika Wnioskodawczyni, a Wnioskodawczyni pismem z 11 marca 2019 r. zwróciła się z prośbą o określenie charakteru tego pisma. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] 1 kwietnia 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni o ustosunkowanie się do skargi wywiedzionej przez Wnioskodawczynię. Następnie Dyrektor PGW Wody Polskie pismem z 11 kwietnia 2019 r. zobowiązał Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] do przeprowadzenia, w terminie 30 dni, postępowania wyjaśniającego zarzuty podniesione przez pełnomocnika Wnioskodawczyni. Wskazał, że to postępowanie należy zakończyć zawiadomieniem o wszczęciu postępowania bądź wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pismem z 8 maja 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wezwał pełnomocnika Wnioskodawczyni do uzupełnienia braków wniosku, który dopełnił tego wymogu przy piśmie z 14 maja 2019 r. W międzyczasie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] od prowadzenia postępowania w sprawie. Wnioskodawczyni w piśmie z 14 maja 2019 r. zwróciła się o podjęcie działań nadzorczych w stosunku do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...], który dopuszcza się zwłoki w prowadzonym postępowaniu. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] pismem z 31 lipca 2019 r., skierowanym do Urzędu Gminy [...], zwrócił się o przesłanie kopii dokumentacji, która była wymagana w celu przeprowadzenia inwestycji polegającej na przebudowie drogi gminnej na działce nr [...] w miejscowości [...] i w miejscowości [...] na działce nr [...], gm. [...]. W odpowiedzi Wójt Gminy [...] w piśmie z 9 sierpnia 2019 r. wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne nie było wymagane, a inwestor dokonał zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, oraz przesłał kopię tego zgłoszenia. Wnioskodawczyni pismem z 19 sierpnia 2019 r. wniosła ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] pismem z 10 września 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wywiodła B. Z., działając przez pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, wskazując, że sprawa ma charakter skomplikowany, a Organ ciągle podejmuje czynności celem jej załatwienia. Natomiast żądanie B. Z. wydania decyzji o ustalenie legalności wykonania urządzenia wodnego jest pozbawione podstaw prawnych. Na zakończenie wskazano również, że poprzedni dyrektor nie sprawuje już swojej funkcji, a pracownik, który od początku prowadził sprawę - został zwolniony dyscyplinarnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie nadmienić należy, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, a stan sprawy jest dostatecznie wyjaśniony, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Tym bardziej, że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu na podstawie art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Przystępując do meritum skargi, przypomnieć należy, że przedstawiciele doktryny, jak i judykatury, przez długi czas prezentowali własne definicje przewlekłości. Definicja legalna "przewlekłości" została jednak ostatecznie wprowadzona do porządku prawnego nowelą z 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Od tego moemntu pojęcie przewlekłośći winno być w ten sam sposób rozumiane zarówno w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle aktualnego brzmienia art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość ma miejsce, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłośc ma zatem charakter materialny, co oznacza, że może następić nawet, gdy nie dochodzi formalnie do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale jest ona załatwiana dłużej niż wymaga tego zasada szybkości postępowania. Przy czym ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze podkreśla się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ administracji publicznej nie załatwia sprawy w terminie, a podjemowane przez niego czynności nie charakteryzują się koncektracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Innymi słowy, przewlekłość ma miejsce również, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie prowadzą do zakończenia postępowania. Stąd o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w rozsądnym termnie. Z chronologii zdarzeń, która znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych, wynika, że zwłoka w zakończeniu postępowania w głównej mierze spowodowana była wadliwością procedowania przez Organ. Wniosek Skarżącej datowany jest na 30 listopada 2018 r. Mimo upływu wielu miesięcy od dnia złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie legalności wykonania urządzenia wodnego, organ nie zawiadomił Skarżącej o jego wszczęciu, ani też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Dotychczas nie skorzystał również z zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a. Sąd zauważa, że wprawdzie Organ w piśmie z 3 stycznia 2019 r., a następnie – z 28 lutego 2019 r. w istocie w zawoalowany sposób odmawiał podjęcia czynności, o które wnioskowała Skarżąca, co może prowadzić do wniosku, że de facto odmawiał wszczęcia postępowania w sprawie. Nie nadał jednak tej odmowie formy procesowej, do czego obligują go przepisy procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, wniosek Skarżącej obligował Organ do odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania, jeśli uznał, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61a k.p.a., ewentualnie – wszczęcia postępowania i przeprowadzenia w jego ramach czynności zmierzających do wydania orzeczenia merytorycznego – od czego bez wątpienia Organ w dalszym ciągu się uchyla. Pozostawiając poza ramami rozważań kwestię zasadności wszczęcia postępowania w sprawie, która nie mieści się w zakresie analizy w ramach przewlekłości, bez wątpienia można zarzucić Organowi naruszenie przepisów postępowania, dotyczących formy rozstrzygania spraw administracyjnych. Nie jest dopuszczalne uchylanie się od obowiązku zajęcia stanowiska w formie nakazanej przepisami prawa, ponieważ pozbawia to stronę możliwości merytorycznej obrony jej praw w toku postępowania, abstrahując od naruszenia zasady szybkości postępowania. W tej sytuacji, stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania (pkt. II. sentencji wyroku), ponieważ zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydał dopiero po upływie kilkunastu mięsiecy do dnia złożenia wniosku. Organy zobowiązane są natomiast działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto, obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno natomiast nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 k.p.a.). W ocenie Sądu, okoliczności sprawy prowadzą również do wniosku, że Organ nie podejmując czynności w formach przewidzianych dla procedury administracyjnej, w istocie naruszył przepisy związane ściśle z prawem do rozpoznania wniosku przez właściwy organ administracji publicznej. Poza tym okoliczności tej sprawy wskazują, że do uchybienia tym przepisom doszło z rażącym naruszeniem prawa (o czym orzeczono jak w pkt. III. sentencji wyroku). W tym zakresie rozstrzygnięto zatem na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. Zasadniczą przesłanką, która pozwala na taką ocenę jest intencjonalne odsuwanie w czasie przez Organ załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, które uniemożliwiałyby zakończenie postępowania. Nie sposób nie dostrzec, że istotnym czynnikiem wpływającym na tempo procedowania w sprawie była chęć uniknięcia jej załatwienia, wynikająca być może z niewiedzy co do właściwego sposobu jej zakończenia. W odpowiedzi na skargę Organ wyraźnie podkreślił, że sprawa ma charakter skomplikowany, ze względu na treść żądania Strony. W literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie, nie budzi jednak wątpliwości, że w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości (np. ze względu na zredagowanie go w sposób nieprecyzyjny) organ nie ma uprawnień do formułowania treści żądania we własnym zakresie, gdyż mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej – wbrew intencjom strony wnoszącej podanie. O tym jaki charakter ma wniesione pismo decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo to skierowano. W konsekwencji stwierdzenie, że wniesione podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obligowało Organ do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli Strony. Postępowaniu w tym zakresie towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie Strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie przedmiotu postępowania administracyjnego, czego w tej sprawie zabrakło. Organ powinien był ustalić rzeczywistą wolę Skarżącej, od której wniosek pochodził. Wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści żądania w pierwszej kolejności pozwoliłoby Organowi prowadzącemu postępowanie na dokonanie w sposób prawidłowy istotnej z punktu widzenia zorganizowanego procesu stosowania prawa czynności, jaką jest ustalenie obowiązującej normy prawa materialnego, w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia oraz załatwienia sprawy w terminach przewidzianych dla procedury administracyjnej. Skoro jednak Organ uznał, że wniosek Skarżącej jest na tyle precyzjnie sformułowany, że wywołuje skutek prawny oraz stanowi wystraczającą podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie, to postępowanie winno zostać zakończone wydaniem stosowanego aktu administracyjnego. Inaczej ujmując, zawiadomienie o wszczęciu postępowania uzasadnia wydanie decyzji w zakresie objętym wnioskiem Skarżącej, które winno nastąpić w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. Do dnia orzekania Sąd nie powziął jednak wiedzy, aby postępowanie zakończyło się wydaniem rozstrzygnięcia – ani merytorycznego, ani procesowego. Mając to na uwadze, Sąd zobowiązał Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] do rozpatrzenia wniosku Skarżącej w sprawie ustalenia legalności wykonania urządzenia wodnego z [...] listopada 2018 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzeczono w pkt. I. sentencji wyroku. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawie dotyczącej przewlekłości Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania rozstrzgnięcia, nie może natomiast wskazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, czy orzekać bezpośrednio o prawach i obowiązkach skarżącej. jakkolwiek Sąd uznał, że przewlekłość Organu w załatwieniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszenie prawa, nie stwierdził podstaw do orzeczenia z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny. Skarżąca o to nie wnioskowała. O kosztach (w pkt. IV sentencji wyroku), na które składał się wpis od skargi w wysokości 100 zł - rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - orzekł jak w sentencji.