IV SAB/Wa 154/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. S., E. B. i M. M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku W. S., E. B. i M. M. z dnia [...] listopada 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta. [...] z dnia [...] marca 1974 r. [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. nr [...] – w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących W. S., E. B. i M. M. kwotę 631 (sześćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca W. S., E. B. i M. M. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z dnia 2 marca 2016r. wniosły skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].03.1974 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] .01.1974 r., nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] Powołując się na art. 149 p.p.s.a. skarżące wniosły o: 1. zobowiązanie organu do wydania - w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd organowi administracji akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność - decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie w I instancji; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto mając na uwadze art. 119 pkt. 4 p.p.s.a. wystąpiły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę, przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 24.11.2015 r. (data wpływu - 26.11.2015 r.) W. S., E. B. i M. M., reprezentowane przez radcę pr. M.A., wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] .03.1974 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] .01.1974 r., nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] , ozn. nr hip. [...] Pismem z dnia 15.01.2016 r., znak [...] Ministerstwo Infrastruktury l Budownictwa wystąpiło do Urzędu [...] o nadesłanie akt własnościowych ww. nieruchomości. Pismem z dnia 26.01.2016 r., znak [...] Urząd [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych udzielił odpowiedzi w sprawie przesyłając w załączeniu akta własnościowe nieruchomości. Pismem z dnia 10.02.2016 r. W. S., E. B. i M. M., reprezentowane przez radcę pr. M. A., wniosły wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].03.1974 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].01.1974 r., nr [...]. Pismem z dnia 2.03.2016 r. W. S., E. B. i M. M., reprezentowane przez radcę pr. M.A., wniosły skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].03.1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].01.1974r. Pismem z dnia 23.03.2016 r., znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiadomił strony o wszczęciu z wniosku W. S., E.· B. i M. M., reprezentowanych przez radcę pr. M. A., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].03.1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].01.1974 r. oraz na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. o przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy - do dnia 31.07.2016 r. Pismem z dnia 31.03.2016 r., znak [...] Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa wystąpiło do Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu [...] o nadesłanie dokumentacji dotyczącej budynku posadowionego przy ul. [...] . Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podkreślił, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 z późno zm.) są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych sprzed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Normą jest również, że inne postępowania prowadzone w Wydziale [...] obejmują kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według kolejności oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Skuteczne doręczenie informacji o prowadzonym postępowaniu wymaga podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, a to wpływa również na okres podejmowania czynności w innych sprawach, nie wymagających gromadzenia obszernego materiału dowodowego. Niemniej duża ilość spraw wymagających zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron, w sytuacji gdy dostępne rejestry są nieaktualne (dane z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych) uniemożliwia, przy ograniczonych zasobach, dochowanie terminów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Również bardzo duża ilość spraw prowadzonych przez każdego z referentów (ponad 100) uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie i z tego powodu nadal mogą zdarzyć się sytuacje lub sprawy, w których czynności nie były podejmowane lub podejmowane z uchybieniem terminów procesowych. Wskazał także, że procedowanie w przedmiotowej sprawie uległo przedłużeniu także ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie, tj. wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż powołanie nowego organu, przy jednoczesnym zniesieniu poprzedniego, powoduje znaczące trudności organizacyjne i opóźnienia w prowadzeniu spraw, co wynika w szczególności z konieczności wydania aktów prawnych regulujących ustrój i tryb działania nowego organu, a także konieczność wydania nowych upoważnień dla pracowników (z uwagi na wygaśnięcie poprzednio wydanych upoważnień wraz z likwidacją organu). W przypadku Ministra Infrastruktury i Budownictwa przez okres od 16.11.2015 r. do 07.12.2015 r. nie było możliwe wydanie ww. upoważnień z uwagi na brak rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Rozporządzenie takie zostało wydane w dniu 7 grudnia 2015 r. i opublikowane w Dz. U. z dnia 08.12.2015 r. (poz. 2080). Zdaniem organu tak istotne zmiany w organizacji Rady Ministrów, jak i aparatu obsługującego poszczególnych ministrów musiały wpłynąć na prowadzone przez nich postępowania administracyjne. Poszczególne sprawy rozstrzygane są zaś (co do zasady) wg kolejności wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w k.p.a., tj. art. 6 - 8 tej ustawy. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ me może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Ponadto, należy zauważyć, że rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177). Powyższe okoliczności w ocenie organu powinny wpływać na ocenę zaistnienia bezczynności lub przewlekłości oraz ewentualnego stopnia tego naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późno zm.), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa wart. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Istotę bezczynności oddaje w pełni teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 590/13 (LEX nr 1406499), w której stwierdzono, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też nie. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 13 marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności kwestionowanych orzeczeń. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i § 2 k.p.a wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu w dniu 26 listopada 2015r. do Ministerstwa wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] .03.1974 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] .01.1974 r., nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] , ozn. nr hip. [...] , po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym wart. 35 § 1 i § 3 k.p.a. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym wart. 35 k.p.a, jeżeli nie dopełnił czynności określonych wart. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 k.p.a oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju od dnia otrzymania wniosku do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wynika z akt sprawy dopiero pismem z dnia 15 stycznia 2016r. wystąpił on do stosownych organów o nadesłanie posiadanych przez nie akt własnościowych, jednak pomimo nadesłanie ich przez Urząd Miasta [...] w dniu 28 stycznia 2016r. kolejna czynność w sprawie podjął dopiero pod koniec marca 2016r. (zawiadomienie m.in. w trybie art. 36 § 1 k.p.a o planowanym na dzień 31 lipca 2016r. terminie zakończenia sprawy oraz pismo do Urzędu [...] z dnia 31 marca 2016r. Wskazać zatem należy, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAS 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej wart. 12 k.p.a. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 k.p.a, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych wart. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi wart. 7 i 8 k.p.a, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ, LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem złożonym przez skarżące. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi w tym zakresie, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a i korespondujący z nim art.12 § 1 i § 2 k.p.a oraz art. 36 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony miesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. W ocenie jednak Sądu mając na uwadze podniesione przez organ okoliczności, na które bez wątpienia organ nie miał wpływu (kwestia reorganizacji i przekształceń w Ministerstwie) Sąd uznał, że bezczynność Ministra nie miała rażącego charakteru. Nie można bowiem zarzucić organowi naganne prowadzenie postępowania. Z akt sprawy wynika również, że podjął on stosowne czynności zmierzające do zgromadzenia akt w celu wydania rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 202 § 2 powołanej ustawy.