IV SAB/Wa 1542/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Y. J. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku Y. J. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca Y. B. – w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Y. J. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lipca 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy -Y. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], wystąpił, działając przez pełnomocnika, za pośrednictwem portalu praca.gov.pl, do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla cudzoziemca obywatela [...] – Y. B. charakterze [...]. W dniu [...] września 2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] września 2019 r. do organu wpłynęła skarga Y. J., prowadzącego ww działalność gospodarczą, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, skierowana do tut. Sądu, na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] dotyczącą rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla Y. B. W ww. skardze skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Pismem z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzupełnienia braków formalnych - niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony dokumentów i jednocześnie został poinformowany, iż decyzja zostanie wydana do dnia [...] października 2019 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak wskazał odnosząc się do zarzutów skargi, z ostrożności procesowej podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie występuje ani przewlekłość ani bezczynność organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem skarżącego, konieczne jest bowiem uzupełnienie materiału dowodowego, które dopiero pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie, jak podał Wojewoda, wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. I tak liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162%.W samym okresie od stycznia do lipca br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o ponad 40 %. Ponadto długi czas rozpatrywania spraw był m.in. przedmiotem przeprowadzonej w ubiegłym roku kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli, która w opublikowanych wynikach kontroli (znak LWR.430.001.2019) wskazała, iż decydujący wpływ na wydłużanie się prowadzonych postępowań administracyjnych wobec cudzoziemców ma zbyt mała liczba urzędników i nadal niewystarczające środki finansowe na sprawy związane z obsługą cudzoziemców. W ocenie Wojewody zatem brak jest podstaw orzekania przez sąd administracyjny o rażącej bezczynności/przewlekłości organu. Dodatkowo wskazał, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję, dlatego brak jest podstaw do zastosowania tego środka. A także, z ostrożności procesowej, w przypadku uwzględnienia skargi skarżącego wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącego lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik skarżącego wniósł bowiem ponad 700 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców. Pełnomocnik strony wniósł również ponad 100 skarg na bezczynność w zakresie wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wszystkie skargi są jednakowej treści. Natomiast zgodnie z art. 206 P.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Jednocześnie Wojewoda wskazał, iż obecnie nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie, gdyż organ nadal oczekuje na uzupełnienie przez skarżącego dokumentacji. Wydanie decyzji będzie zatem dopiero możliwe po uzupełnianiu przez pełnomocnika strony dokumentów w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w punktach 1-4a. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze treść art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. kpa zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 zd. 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a jak i przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2 cyt. ustawy). Mając zatem na uwadze powołaną wyżej regulację prawną, w sytuacji nie podjęcia żadnego roztrzygnięcia w sprawie, Sąd w pkt 1 wyroku zobowiązał organ do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy administracyjnej, uznając wyznaczony termin za wystarczający do podjęcia stosownych czynności i wydania rozstrzygnięcia. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd wskazuje, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w art. 35 k.p.a. i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, odnosząc się do zarzutów skargi przypomnieć należy, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego, tj. od dnia [...] lipca 2019 r. (data złożenia wniosku do organu za pośrednictwem portalu praca.gov.pl) nadal nie zostało zakończone wydaniem stosownego orzeczenia. Uzasadniając zatem w tym kontekście rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd wskazuje, że bezczynność czy przewlekłość organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w art. 35 k.p.a. i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Przedmiotowa skarga na bezczynność/przewlekłość ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z akt sprawy wynika, co bezsporne, że na dzień wniesienia skargi do tut. Sądu (data wpływu do organu – [...] września 2019 r.) przedmiotowy wniosek nie został rozpoznany. Pismem z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik skarżącego został poinformowany o przewidywanym terminie wydania decyzji wyznaczonym do dnia [...] października 2019 roku. Organ pozostawał i nadal pozostaje w zwłoce (data niniejszego orzeczenia), co sam potwierdził w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu, w okolicznościach badanej sprawy, doszło zatem do bezczynności, która jednak nie miała charakteru rażącego (art. 35 k.p.a.), co zostało stwierdzone zgodnie z pkt 2 i 3 wyroku. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ administracyjny nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jednakże uchybienie temu terminowi, mając na uwadze okres pozostawania w bezczynności, w ocenie Sądu, nie jest znaczne. Organ bez wątpienia naruszył zatem kodeksowe reguły terminowego załatwiania sprawy wobec tego zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu sprawy należało uznać za w pełni uzasadniony. Jednakże, mając na uwadze okoliczności sprawy Sąd uznał, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego. W niniejszej sprawie bowiem w okresie, w którym był rozpatrywany ww wniosek Wojewoda, jak wskazał, odnotował także znaczny przyrost ilości spraw do rozpoznania. Pomimo, iż powyższe nie usprawiedliwia nie podjęcia rozstrzygnięcia w terminach ustawą przewidzianych, gdyż organ powinien tak organizować sobie pracę aby do takich uchybień nie dochodziło, to jednak należy mieć na uwadze, że po złożeniu przedmiotowego wniosku ilość spraw, którymi zajmował się organ, przewyższała realne możliwości niezwłocznego i terminowego rozpatrywania poszczególnych spraw, co z kolei wskazuje, iż powyższa okoliczność miała charakter obiektywny, nie wynikała z zaniedbań, czy złej woli organu a zatem nie może być postrzegana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Postępowanie w niniejszej sprawie nie było przewlekane celowo, ani taki stan rzeczy nie był skutkiem złej woli organu. W tym miejscu dodatkowo wypada wskazać, iż z uwagi na fakt, iż nie orzekł o rażącym naruszeniu przez Wojewodę zaistniałą bezczynnością prawa, Sąd nie orzekał z urzędu w przedmiocie obciążenia organu grzywną czy też w przedmiocie przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej. Na marginesie wskazać jednak wypada, iż wbrew twierdzeniom Wojewody zawartym w uzasadnieniu jego stanowiska, niezależnie od decyzji Sądu, takiego wniosku skarżącego nie było, podobnie jak i, w rozumieniu Sądu omyłkowo wskazano, decyzja w sprawie nie została wydana. Mając na uwadze treść art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata za pełnomocnictwo (17 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - stawka wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 480 zł. w związku z art. 206 P.p.s.a. Wskazany art. 206 P.p.s.a pozwala Sądowi miarkować koszty postępowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Należy bowiem wskazać, że przed tutejszym sądem toczy się kilkaset spraw cudzoziemców o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik. Skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika cechuje praktycznie tożsama treść, jak również podnoszone są w nich jednakowe wnioski i zarzuty, różnią się natomiast głównie danymi skarżących cudzoziemców. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów (vide wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 167/19). Jak z kolei wskazał NSA w postanowieniu z 25 stycznia 2019 r. (sygn. akt I GZ 502/18) uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Ponadto rozpatrywana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności – rozpatrzona została na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu, uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Należy także podkreślić, że skarga nie została uwzględniona w całości – sąd uznał, wbrew postulatom skargi, że bezczynność nie miała rażącego charakteru, a ponadto skargę w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej oddalił. Argument ten należy uznać za dodatkowy do przyjęcia możliwości miarkowania wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Sąd w realiach tej sprawy uznał, że miarkowanie o 50 % będzie stanowiło adekwatny poziom wynagrodzenia za dokonaną przez pełnomocnika pracę. Wskazane okoliczności, zdaniem Sądu, uzasadniają zatem zastosowanie w niniejszej sprawie art. 206 P.p.s.a.