IV SAB/Wa 155/17

Dnia 18 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu 18 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji I. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłości postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r. nr [...]; II. stwierdza, że przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego M. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 7 kwietnia 2017r. M. P. złożył skargę na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016r. ustalającej odszkodowanie w wysokości 539.145,60 zł. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,3074 ha położonej w gminie [...], obrębie [...], przeznaczonej pod budowę drogi krajowej [...] oraz przyznającej na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 314.145,60 zł. za wygasłe prawo własności oraz na rzecz wierzyciela hipotecznego [...] S.A. w wysokości 225.000,00 zł. z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej ustanowionej na nieruchomości, a także zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Skarżący wniósł o: 1) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, 2) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. czy postępowanie jest prowadzone przewlekle, 3) w przypadku uznania przewlekłości postępowania stwierdzenie, czy przewlekłość organu mała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł., 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 2880 zł, powiększonych o kwotę 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pismem z dnia 18 października 2016r. Wojewoda [...] przekazał do Ministra Infrastruktury i Budownictwa odwołanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016r. Od momentu przekazania odwołania organ dokonał tylko jednej czynności w sprawie, a mianowicie pismem z dnia 10 lutego 2017r. zawiadomiono skarżącego o przedłużeniu postępowania do dnia 31 maja 2017r. Pismem z dnia 7 marca 2017r. skarżący wezwał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 K.p.a. Skarżący podniósł, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a, a wyznaczając nowy termin rozpoznania sprawy organ przedłużył postępowanie o ponad 3 miesiące. Wniósł o przyznanie mu kwoty 5000 zł. z uwagi na przewlekłość trwającą ponad 4 miesiące. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2016r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 539.145,60 zł. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,3074 ha położonej w gminie [...], obrębie [...], przeznaczonej pod budowę drogi krajowej [...] oraz przyznał na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 314.145,60 zł. za wygasłe prawo własności oraz na rzecz wierzyciela hipotecznego [...] S.A. w wysokości 225.000,00 zł. z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej ustanowionej na nieruchomości, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i zostało ono przekazane przy piśmie z dnia 18 października 2016r. (wpływ do Ministerstwa 24 października 2016r.). Pismem z dnia 10 lutego 2017r. organ poinformował strony, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. z uwagi na dużą ilość spraw wpływających, kolejność ich rozpatrywania według kolejności wpływu i wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 maja 2017r. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 28 lutego 2017r. W dniu 16 marca 2017r. wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego wzywające do usunięcia naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. rozpoznano odwołanie, Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta została doręczona peł. skarżącego w dniu 19 kwietnia 2017r. W dniu 13 kwietnia 2017r. do Ministra wpłynęła skarga na przewlekłość postępowania. Organ przyznał, że nie rozpatrzył sprawy w terminie i dopiero przed upływem 4 miesięcy od otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy poinformował strony o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie, wskazał na skomplikowany charakter sprawy, w której zachodziła konieczność przeanalizowania i oceny dwóch operatów szacunkowych, powołał również okoliczności dotyczące dużej ilości wpływających spraw i niedostatecznej ilości pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 52 § 1 tej ustawy jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżący uczynił zadość temu wymogowi, bowiem w rozpatrywanej sprawie pismem z dnia 10 lutego 2017r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Należy podkreślić, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Pojęcie postępowania przewlekle prowadzonego obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest nieskutecznością i opieszałością oraz niesprawnością, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. Kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta został spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki przewlekłości postępowania. Do wniosku takiego prowadzi analiza podejmowanych przez organ czynności. W dniu 24 października 2016r. do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wpłynęło datowane na dzień 6 października 2016r. odwołanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Pismem z dnia 10 lutego 2017r. organ poinformował strony, że nie było możliwe rozpoznania odwołania w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a. z uwagi na dużą ilość spraw wpływających do Ministerstwa i rozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu, z których każdy wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego w indywidualnej sprawie. Jednocześnie organ działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2017r. Od momentu wpływu odwołania do dnia podjęcia pierwszej czynności upłynęły ponad 3 miesiące. Organ nie wywiązał się więc z ustawowych obowiązków, jak również w terminie przewidzianym do rozpoznania sprawy nie zawiadomił stron o przyczynach nierozpoznania odwołania i nie wyznaczył terminu dla załatwienia sprawy. W ocenie zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których nie zostało zakończone, a zwłaszcza czy przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane zostało okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jednak znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a., czy też nie. Sąd uznał, że w sprawie nie zaistniała przewlekłość o rażącym charakterze. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania (wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011r. sygn. Akt. II SAB/Po 60/10). Jak natomiast wynika z akt sprawy, organ poinformował strony, choć nie w terminie, a po upływie 3 miesięcy, o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczył kolejny termin do dnia 31 maja 2017r. Ponadto, po otrzymaniu pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 marca 2017r., organ wydał decyzję w sprawie w dniu [...] kwietnia 2017r. rozpoznając wniesione odwołanie. Sąd oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej uznając, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i nie ma w sprawie podstaw do stosowania tego dodatkowego środka. Z uwagi na rodzaj naruszonych przez organ przepisów, czas trwania postępowania, wydania decyzji po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak również charakter sprawy, Sąd uznał, że wniosek skarżącego nie jest zasadny. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 i, w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w zw. z art. 120 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., na które składają się opłata od skargi (100 zł.) koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i uiszczonej opłaty skarbowej (17 zł) od pełnomocnictwa, uwzględniając fakt korzystania przez skarżącego z pomocy prawnej (radcy prawnego). W odniesieniu do wysokości kosztów zastępstwa prawnego Sąd wziął pod uwagę aktualne w dniu złożenia skargi, jak i w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, stawki oraz zasady ustalania opłat wynikające z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z dnia 5 listopada 2015 r., poz. 1804), tj. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. W pozostałym zakresie wniosek o przyznanie wynagrodzenie dla profesjonalnego pełnomocnika w wysokości powyżej stawki minimalnej został oddalony albowiem zgodnie z treścią § 15 ust. 2 w/wym. rozporządzenia opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.