IV SAB/Wa 1564/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenia postepowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2019 r.; II. stwierdza, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego; III. stwierdza, że przewlekłość organu administracji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SAB/Wa 1564/19 U Z A S A D N I E N I E W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 30 maja 2019 r. [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Wojewodzie [...], polegającą na niezałatwieniu przez ten Organ w terminie sprawy wydania zezwolenia na pracę typ A dla obywatela [...] – N.B. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia temu organowi akt sprawy, 2) stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez Organ po wniesieniu skargi do sądu, 3) przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Skarżąca w dniu 5 czerwca 2019 r. złożyła do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla N.B. 2 lipca 2019 r. uzupełniono braki formalne wniosku. Organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie poinformował też Skarżącej o wszczęciu postępowania i przyczynach zwłoki. Skarżąca spółka nadmieniła, że w jej ocenie Organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Dodała także, że podejmowane przez Organ czynności miały charakter pozorny i nieistotny dla załatwienia sprawy. Skarżąca wskazała, że przyczyny zaistniałego stanu leżały wyłącznie po stronie Organu, oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, dlatego uwzględniając podniesione uchybienia, należy – w jej ocenie – przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę, nie podzielając zawartych w niej zarzutów, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wyjaśniając jednocześnie, że w dniu 5 czerwca 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił o wydanie zezwolenia na pracę dla obywatela [...]– N.B., w charakterze młodszego koordynatora projektów. Pismem z dnia 22.07.2019 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia braków formalnych – nadesłania dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Dokumenty te zostały uzupełnione w dniu 1.08.2019 r. Nie były jednak wystarczające, więc pismem z 9.10.2019 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia dokumentów. Przewidywany termin wydania decyzji został wyznaczony do dnia 12.11.2019 r. W dniu 2.10.2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do Organu II. instancji. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie rozstrzygnął tego ponaglenia. W dniu 9.10.2019 r. do Urzędu wpłynęła natomiast skarga skierowana do WSA na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...]. Wojewoda wyjaśnił, że obecnie nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie, gdyż Organ nadal oczekuje na uzupełnienie przez Skarżącą dokumentacji. Wydanie decyzji będzie możliwe po uzupełnieniu tej dokumentacji. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przewlekłość bądź bezczynność Organu, a tym bardziej ich rażąca forma. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem Skarżącej, konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego. Pozwoli ono na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Wszelkie zaś ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez Organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników Organu. Liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162%. W okresie od stycznia do lipca 2019 r. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o ponad 40 %. Poza tym długi czas rozpatrywania spraw był m. in. przedmiotem przeprowadzonej w ubiegłym roku kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli. W opublikowanych wynikach kontroli NIK wskazała m. in., że "Podnoszone kwestie zbyt małej liczby urzędników i nadal niewystarczających środków finansowych na sprawy związane z obsługą cudzoziemców, mają decydujący wpływ na wydłużanie się prowadzonych postępowań administracyjnych wobec cudzoziemców." Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do orzekania przez sąd administracyjny na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. 2011 nr 34 poz. 173). Wojewoda nadmienił, że z ostrożności procesowej, w przypadku uwzględnienia skargi wnosi o niezasądzanie na rzecz Skarżącej lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zauważył, że pełnomocnik Skarżącej wniósł do tej pory ponad 700 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności Organu w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców. Pełnomocnik strony wniósł również około 100 skarg na bezczynność w zakresie wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wszystkie skargi są zaś jednakowej treści. Art. 206 p.p.s.a. daje Sądowi możliwość odstąpienia w uzasadnionych przypadkach od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej, także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Rozpoznanie niniejszej sprawy mieści się więc w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Trzeba zaznaczyć, że w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Podkreślenia poza tym wymaga, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów k.p.a. I tak w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wynika dla nich obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Konsekwencję przyjętej zasady szybkości postępowania - stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a. Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Na organie spoczywa więc obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym – załatwienie sprawy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. - o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W świetle przepisu art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem działania organu, przy czym okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie rozstrzygania przez sąd o konieczności zastosowania oraz skali środków mających dyscyplinować organ przed popadaniem w powyższy stan na przyszłość. Podkreślenia wymaga, że przewlekłość posiada charakter materialny i ma miejsce wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności mającej charakter formalny, gdzie zasadnicze znaczenie ma dochowanie wymogów z art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, wniosek o udzielenie Cudzoziemcowi zezwolenia na pracę został przez Spółkę złożony 5 czerwca 2019 r. Zanim więc podjęto pierwsze czynności w sprawie, polegające na wezwaniu Skarżącej przez Organ I. instancji do uzupełnienia braków tego wniosku (22 lipca 2019 r.), upłynęło ponad półtora miesiąca, w którym to czasie nie były przez Wojewodę podejmowane żadne czynności w tej sprawie. Pierwsze czynności Organu podjęto zatem po upływie przeszło miesięcznego terminu przewidzianego do jej załatwienia. Poza tym na skutek tego wezwania Skarżąca dokumenty uzupełniła już 1 sierpnia 2019 r. Od tego momentu Organ ponownie nie podejmował żadnych czynności w sprawie, a przynajmniej nie zostały one udokumentowane w aktach administracyjnych. Dopiero po ponagleniu mającym miejsce 2 października 2019 r., w dniu 9 października 2019 r. ponownie wezwano Skarżącą do uzupełnienia dokumentów w sprawie. W tej też dacie wniesiona została skarga na bezczynność/przewlekłość Wojewody. Ponowne wezwanie było uprawnione. Drugie wezwanie pozostawało przez pewien czas bezskuteczne zważywszy, że te braki wniosku nie zostały przez Skarżącą od razu uzupełnione. Organ oczekiwał na dokumenty. Nie można więc zarzucić, że Wojewoda [...] pozostawał bezczynny, skoro to pełnomocnik Spółki nie wykonywał wezwania. Dopiero po uzupełnieniu tych dokumentów - [...] listopada Wojewoda [...] wydał żądane zezwolenie. Z tego względu, w części tyczącej zarzutu bezczynności -skarga została oddalona (pkt. IV sentencji wyroku). W ocenie Sądu, należało natomiast stwierdzić przewlekłość Wojewody [...] w prowadzeniu przedmiotowego postępowania – mając na uwadze powinność Organu prowadzenia postępowania nie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i podejmowania niezwłocznie czynności zmierzających ku zakończeniu danej sprawy oraz konieczności zapewnienia właściwej organizacji pracy Urzędu. Pierwsze czynności Organ podjął zbyt późno, a sekwencja czynności nie była płynna. Pierwsze wezwanie powinno bowiem objąć wszystkie braki wniosku i dokumenty konieczne do załatwienia sprawy, zgodnie z żądaniem Strony. Zważywszy jednak, że od złożenia wniosku 5 czerwca 2019 r. do wydania decyzji [...] listopada 2019 r. upłynęło ok. 6 miesięcy, przy czym Skarżąca nie od razu wykonała drugie wezwanie Organu - postępowanie w niniejszej sprawie nie naruszyło prawa w sposób rażący, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt. II oraz III sentencji wyroku). Mając natomiast na uwadze, że Wojewoda [...] zakończył postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji udzielającej żądanego zezwolenia dla Cudzoziemca, bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie go do wydania w sprawie rozstrzygnięcia (w tym zakresie postępowanie zostało umorzone - pkt I sentencji). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 240 zł, w związku z art. 206 p.p.s.a. Powołany art. 206 p.p.s.a pozwala sądowi na miarkowanie kosztów postępowania. W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Należało bowiem uwzględnić, że przed tutejszym Sądem toczy się kilkaset spraw dotyczących cudzoziemców, o podobnym stanie faktycznym i prawnym (tyczących zezwoleń na pracę), w których występuje ten sam pełnomocnik. Skargi przez niego sporządzane mają w zasadzie tożsamą treść, są w nich podnoszone jednakowe wnioski i zarzuty, a różnią się danymi skarżących. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 167/19). Jak z kolei wskazał NSA w postanowieniu z 25 stycznia 2019 r. (sygn. akt I GZ 502/18) uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Ponadto rozpatrywana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności/przewlekłości – rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, a więc bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie, w ocenie Sądu, mniejszy nakład pracy pełnomocnika uzasadniał obniżenie wynagrodzenia. Należy także podkreślić, że skarga nie została uwzględniona w całości – sąd uznał - wbrew jej postulatom - że nie wystąpiła bezczynność, a stwierdzona przewlekłość nie miała rażącego charakteru - skargę w tym zakresie Sąd oddalił. Argument ten należy uznać za dodatkowy, pozwalający na miarkowanie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Sąd w realiach tej sprawy uznał, że miarkowanie tego wynagrodzenia o 50 % będzie adekwatne do wykonanej przez pełnomocnika pracy. Wskazane okoliczności uzasadniają więc zastosowanie w niniejszej sprawie art. 206 p.p.s.a. Zasądzony został także zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W tym stanie rzeczy Sąd rozstrzygnął jak w sentencji.