IV SAB/Wa 1599/21

Warszawa, 2 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A z siedzibą w [...] na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji o środowisku 1. umarza postepowanie w zakresie zobowiązania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] do rozpatrzenia wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] z [...] sierpnia 2021 r., 2. stwierdza, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w punkcie pierwszym wyroku, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na rzecz [...] S.A z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] sierpnia października 2021 r. L. S.A. z siedzibą w W. (zwana dalej "skarżącą"), wystąpiła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (zwany dalej "organem") o udostępnienie informacji publicznej, tj. o przesłanie na jej adres kserokopii decyzji organu o środowiskowych uwarunkowaniach dla określenia lokalizacji inwestycji pod nazwą "Projekt i budowa drogi [...] na odcinku [...]". Skarżąca pismem z dnia 5 października 2021 r. wniosła skargę na bezczynność organu, zarzucając mu naruszenie art. 4 ust.1 w zw. z art.1 ust.1, art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2021r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176). W związku z powyższym, skarżąca wniosła o: - zobowiązanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] do rozpatrzenia wniosku L. S.A. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku - stwierdzenie, że bezczynność organu - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od organu - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] – na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł., - zasądzenie od organu - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] – na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na złożony wniosek, ani nie skorzystał z przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. możliwości opóźnienia terminu udostępnienia informacji. Pozostawienie wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi jednoznacznie wskazuje na bezczynność podmiotu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i poinformował, że w dniu [...] października 2021 r. przekazał skarżącej informację w postaci kopii żądanego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także takiej, której organ nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Należy również podkreślić, że zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przed przejściem do dalszych rozważań Sąd wskazuje, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (zob. wyrok WSA z 24.05.2019 r., IV SAB/Wa 98/19, CBOSA). Następnie trzeba stwierdzić, że skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty i twierdzenia w niej zawarte były trafne. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że – wbrew zarzutom skarżącej – kontrolowana sprawa nie dotyczyła bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej w trybie uregulowanym ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; w skrócie "u.d.i.p."), lecz szczególnej "podkategorii" takich informacji, unormowanej w przepisach ustawy z dnia 3 października 2010 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś."). Jak bowiem trafnie zauważył organ, wniosek skarżącej stanowił w istocie wniosek o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, podlegający załatwieniu na zasadach i w trybie określonym w u.u.i.ś. Ustawa ta reguluje w sposób kompleksowy dostęp do informacji o środowisku i nie przewiduje środka zaskarżenia, którego "wyczerpanie" byłoby konieczne lub możliwe przed wniesieniem skargi na bezczynność w tym przedmiocie. Zatem ustalony w art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść trzeba do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, w skrócie "k.p.a."). Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.u.i.ś. odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji, co oznacza, że przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku. W art. 20 ust. 2 u.u.i.ś. prawodawca wskazał natomiast, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że: przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi (pkt 1); skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę (pkt 2). Powyższe oznacza, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania (przynajmniej nie wprost) do faz poprzedzających udostępnienie informacji o środowisku. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji o środowisku brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. (por.: postanowienie NSA z 29.06.2016 r., II OSK 1391/16, CBOSA; wyrok WSA z 23.07.2020 r., II SAB/Op 39/20, CBOSA), a co za tym idzie – także wymogu formalnego z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi, zauważyć trzeba, że prawo do poszczególnych kategorii informacji nie zostało przez ustawodawcę uregulowane w sposób jednolity, w jednym akcie. "Ogólne" prawo do informacji publicznej normuje u.d.i.p., która to ustawa stanowi uszczegółowienie przewidzianego przez ustrojodawcę w art. 61 Konstytucji RP prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej. Z kolei udostępnianie tej szczególnej kategorii informacji, jaką jest informacja o środowisku i jego ochronie, zostało uregulowane w u.u.i.ś., w nawiązaniu do art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, statuującego prawo każdego do informacji o stanie i ochronie środowiska. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Jednakże w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej zawarte w innych ("szczególnych") aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania u.d.i.p. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych (ich poszczególnych kategorii), wyłącza stosowanie u.d.i.p. w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza więc, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej, zaś stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić – pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej (por.: wyrok NSA z 26.02.2020 r., I OSK 3322/18, CBOSA, a także uchwała NSA z 09.12.2013 r., I OPS 8/13; ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38). Skoro zatem ustawa środowiskowa (u.u.i.ś.) określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie (vide: art. 1 pkt 1 lit. a u.u.i.ś.), przepisy u.d.i.p. w tym zakresie nie znajdują zastosowania (por. wyrok NSA z 07.12.2016 r., I OSK 462/15, CBOSA). Przedmiotem regulacji u.u.i.ś. są m.in. – zgodnie z jej art. 1 pkt 1 lit. a – zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Stosownie do art. 4 u.u.i.ś., każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą, przy czym – jak stanowi art. 13 u.u.i.ś. – od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.u.i.ś. władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej. Zakres przedmiotowy informacji o środowisku i jego ochronie, które podlegają udostępnieniu w trybie u.u.i.ś., został uszczegółowiony w art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. W myśl tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5). Wypada w tym miejscu zastrzec, że wobec tego, iż zgodnie z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, w piśmiennictwie oraz orzecznictwie słusznie podnosi się, że prawo to ma zakres znacznie szerszy, aniżeli wynikać to by mogło z literalnej treści art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. (por. np. wyrok NSA z 09.01.2020 r., I OSK 3483/18; wyrok WSA z 21.04.2021 r., II SA/Go 147/21 – CBOSA). Nie ulega zatem wątpliwości, że żądana przez skarżącą kserokopia decyzji organu o środowiskowych uwarunkowaniach dla określenia lokalizacji inwestycji pod nazwą "Projekt i budowa drogi [...] na odcinku [...]"., stanowi informacje o środowisku objęte zakresem ww. normy prawnej. Termin do udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie został określony w art. 14 ust. 1 u.u.i.ś., zgodnie z którym informacje winny być udostępniane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Art. 14 ust. 2 zdanie pierwsze u.u.i.ś. umożliwia przedłużenie tego terminu do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. Jak wynika z akt sprawy, żądana informacja została udostępniona skarżącej dopiero w reakcji na jej skargę, tj. [...] października 2021 r., a zatem po upływie ponad 2 miesięcy od wpływu wniosku i z naruszeniem 1-miesięcznego terminu, określonego w art. 14 ust. 1 u.u.i.ś. Nie sposób bowiem uznać, iżby w przypadku udostępniania kserokopii własnej decyzji organu, tj. informacji niewymagającej wyszukiwania, można było mówić o "skomplikowaniu sprawy" w rozumieniu art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności (tu: udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie), o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63) – o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Nie zwalniało to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla skargi na bezczynność – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru: rażącego albo nierażącego (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r., ale nadal aktualne: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12 – dostępne w CBOSA). Wobec tego Sąd stwierdził – stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2021r. (pkt 2 sentencji wyroku). Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, organ rozpoznał i załatwił ten wniosek z przekroczeniem ustawowego terminu. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd wziął przy tym pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także, warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy, czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe" (nie-rażące). Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Formułując taką ocenę Sąd miał na względzie przede wszystkim okoliczność, że jeszcze przed rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd stan bezczynności organu ustał w związku z – co bezsporne – udostępnieniem skarżącej żądanych informacji. W konsekwencji stosunkowo krótki czas stwierdzonej bezczynności nie dowodzi – zdaniem Sądu – złej woli organu ani lekceważenia przezeń jego ustawowych obowiązków, ale raczej stanowi pochodną biernej postawy skarżącej, która do czasu wniesieniu skargi ani razu nie monitowała organu o udostępnienie wnioskowanych informacji. Mając również powyższe na uwadze, Sąd oddalił żądania skargi w zakresie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania, które obejmują koszt wpisu od skargi (100 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w pkt 5 sentencji wyroku.