IV SAB/Wa 160/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę. Pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. J. B., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania, w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...], ustalającej odszkodowanie za nieruchomość. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj: - art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej określanej jako "k.p.a.", przez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu, - art. 36 § 1 k.p.a. przez brak wskazywania stronie przyczyn, które spowodowały nierozpoznanie sprawy w terminie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o dokonanie oceny na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czy postępowanie jest prowadzone przewlekle, a w przypadku uznania przewlekłości postępowania dokonanie oceny na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, skarżąca wniosła o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że odwołaniem z dnia 30 sierpnia 2016 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zainicjowała postępowanie w administracyjnym toku instancji przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa. Odwołanie zostało przekazane przez Wojewodę [...] do organu wyższego stopnia, pismem z dnia 13 września 2016 r. Skarżąca zarzuciła, że od momentu przekazania odwołania, pomimo upływu ponad 6 miesięcy, Minister podjął tylko jedną czynność, tj. pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. skierował zapytanie do Wojewody [...] oraz GDDKiA z prośbą o udzielenie informacji odnośnie własności słupa napowietrznej linii energetycznej, znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. W dalszym toku postępowania Minister nie podjął jakiejkolwiek czynności zmierzającej do wydania decyzji. Skarżąca dodała, że stan ten utrzymywał się, pomimo złożenia przez stronę, pismem z dnia 14 marca 2017 r., wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skierowanego do Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Zdaniem skarżącej, dokonanie przez organ w ciągu 6 miesięcy zaledwie jednej czynności świadczy o tym, że postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania prowadzone jest przewlekle. Skarżąca zauważyła, że zgodnie z dyspozycją art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w terminie 1 miesiąca, zatem organ nie wydał decyzji w czasie przewidzianym przepisami prawa. Ponadto, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ o każdym nie załatwieniu sprawy w terminie powinien zawiadomić stronę, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Skarżąca podniosła, że organy administracji publicznej są zobowiązanie działać w sprawie wnikliwie, szybko i bez zbędnej zwłoki, natomiast w przedmiotowym postępowaniu Minister jest w stanie przewlekłości przez ponad 6 miesięcy. Sytuacja ta powoduje, że prawo strony do weryfikowania poprawności decyzji, wydanej w toku instancji, nie jest respektowane. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Minister wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa wpłynęła do organu w dniu 19 września 2016 r. Z uwagi na charakter jej skomplikowania, zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował strony o braku możliwości rozpatrzenia odwołania oraz o przyczynach niezakończenia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2017 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 21 kwietnia 2017 r. Minister podkreślił, że przed upływem 3 miesięcy od otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy poinformował strony postępowania o przyczynach nierozpatrzenia odwołania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy. Zauważył, iż niniejsza sprawa należała do spraw bardziej skomplikowanych, z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz konieczność przeanalizowania nie jednego, lecz dwóch operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby postępowania odszkodowawczego. Skutkowało to brakiem możliwości załatwienia sprawy w terminie wynikającym z k.p.a. Ponadto organ wskazał, że czynnikiem determinującym opóźnienie w wydaniu rozstrzygnięcia była znaczna ilość spraw wpływających do organu przy niedostatecznej obsadzie kadrowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zgodnie z art. 37 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., warunkiem formalnym jej dopuszczalności było poprzedzenie jej złożeniem zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenie prawa (w przypadku braku organu wyższego stopnia) w trybie ww. przepisu. Nie ma przy tym znaczenia, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko, jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ.: opublikowany: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W niniejszej sprawie powyższy wymóg został spełniony, a okoliczność ta nie jest sporna. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego, skarżąca poprzedziła złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skierowanego do Ministra Infrastruktury i Budownictwa (pismo z dnia 7 marca 2017 r. – w aktach sprawy). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., ustalającej odszkodowanie za nieruchomość. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Rozważając, czy w rozpoznanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów procedury, Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Przy formułowaniu takiej oceny, Sąd miał na uwadze to, czy organ administracji podjął wszelkie niezbędne czynności, w celu wnikliwego i szybkiego rozstrzygnięcia sprawy, wynikające z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością postępowania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie prowadzi faktycznie postępowania lub prowadzi je w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności z nieuzasadnionym opóźnieniem oraz czynności pozornych, które powodują, że formalnie organ nie jest bezczynny lub gdy podejmowane czynności nie mają istotnego znaczenia w sprawie. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu. Polska procedura administracyjna wskazuje na obowiązki organu w zakresie terminowego i sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Wskazać należy, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. Aktualne brzmienie przepisu art. 37 § 1 k.p.a. – nadane przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) pozwala przyjąć, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powołując się dodatkowo na stanowisko doktryny i orzecznictwa, stwierdzić trzeba, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/13, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 920/17, CBOSA). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy zatem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, przewlekłość postępowania występuje niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. O ile więc wydanie przez organ administracji na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle aktualny pozostaje obowiązek zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny organowi. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu. Stwierdzenie zaś, że postępowanie organu można zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia wymaga dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników, w tym ewentualnego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, jako bezsporne należy przyjąć następujące okoliczności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz J. B. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,4842 ha, położonej w gminie N., obrębie K., przeznaczonej pod budowę drogi krajowej [...] [...] ([...]) – [...] ([...]) odc. K. (droga krajowa nr [...], węzeł K.) – E. (z węzłem K.). Zadanie 2: N. – K. oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w G.. Przy piśmie z dnia 13 września 2016 r. (data wpływu do organu odwoławczego: 19 września 2016 r.) organ I instancji przekazał odwołanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zwrócił się do Wojewody [...] oraz do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udzielenie informacji, czyją własnością jest znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości słup napowietrznej linii energetycznej oraz czy jest trwale związany z gruntem. Organ wyjaśnił, że uzyskanie tej informacji było konieczne do ustalenia ewentualnego odszkodowania na rzecz właściciela sieci energetycznej. Jednocześnie organ poinformował w powyższym piśmie strony postępowania, iż nie było możliwe rozpatrzenie niniejszej sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ponadto, działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., organ wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 marca 2017 r. Odpowiedzi na ww. wystąpienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa wpłynęły do organu odwoławczego w dniach 29 grudnia 2016 r. (pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 grudnia 2016 r.) oraz 5 stycznia 2017 r. (pismo Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 2016 r.). Przy piśmie z dnia 22 lutego 2017 r. (data wpływu do organu odwoławczego: 2 marca 2017 r.) pełnomocnik skarżącej przesłał klauzulę aktualizacyjną do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, przedłożonego przez stronę pismem z dnia 20 sierpnia 2015 r. przed organem I instancji. Następnie, w dniu 16 marca 2017 r. wpłynęło do organu odwoławczego pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 7 marca 2017 r., stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że prowadząc postępowanie odwoławcze, organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania w opisanym powyżej znaczeniu, bowiem sprawa niniejsza wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, wynikającego ze stopnia jej skomplikowania. Wskazać należy, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria, jak: złożoność sprawy, postępowanie stron oraz właściwych organów. Wprawdzie zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a., to jednak obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 920/17, Lex nr 2457373). Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że organ odwoławczy podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji wymagało zbadania dwóch operatów szacunkowych. O braku możliwości rozpoznania sprawy w terminie organ poinformował strony, wypełniając wymóg zawarty w art. 36 k.p.a. Nadto, organ wskazał w toku postępowania przewidywany termin załatwienia sprawy. Stwierdzić należy, że stopień złożoności sprawy oraz związana z tym konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego niewątpliwie wpłynęły na okres prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, a przesłanie przy piśmie z dnia 22 lutego 2017 r. (data wpływu do organu odwoławczego: 2 marca 2017 r.) klauzuli aktualizacyjnej do operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, wpływa na uznanie, że opóźnienie było nieznaczne (sprawa została zakończona w toku II instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa uchylającą w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji). Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.