IV SAB/Wa 161/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B.W. i K.N. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku B.W. i K.N. z 23 października 2017 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. L. Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 1966 r., znak [...], II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących B.W. i K.N. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących B.W. i K.N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. W. i K. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia [...] stycznia 2019 r. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] października 2017 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 1966 r., znak [...] w sprawie odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] wraz z budynkiem mieszkalnym. Strona podniosła, że od momentu wpłynięcia wniosku organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do merytorycznego jego załatwienia. Jedyną czynnością przedsięwziętą przez Ministra było skierowanie zapytania do archiwów w przedmiocie dokumentacji związanej z decyzją stwierdzenia, której domaga się Strona. Informacje te zostały przekazane w lutym 2018 r., a od tego czasu nie podjęto żadnej czynności w celu rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego Strona w dniu [...] sierpnia 2018 r. skierowała do organu ponaglenie. W ocenie strony skarżącej powyższe okoliczności wskazują, że organ pozostaje w bezczynności i narusza w związku z tym art. 12, art. 35 § 1, art. 36 k.p.a. Wobec powyższego Strona Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdzenie, że bezczynność Organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie na rzecz Strony skarżącej od Organu sumy pieniężnej; 4. zasądzenie od Organu na rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że ww. wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do Ministerstwa w dniu [...] października 2017 r. Organ przystąpił do gromadzenia dokumentacji niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia. Ponagleniem z [...] sierpnia 2018 r. B. W. i K. N. wezwali organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zawiadomieniem z [...] listopada 2018 r. organ poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia. Decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 1966 r. Wobec tego Minister wskazał, że pierwsze wniesione ponaglenie odniosło zamierzony skutek i brak jest przy tym konieczności wymierzenia przez Sąd grzywny. Jednocześnie w ocenie organu przyznanie od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej jest bezzasadne. Skarga nie zawiera bowiem uzasadnienia zasądzenia sumy pieniężnej poza wskazaniem, że organ pozostaje w bezczynności. Skarżący nie wskazali też jakiego rodzaju strat doznali wskutek bezczynności organu. Minister wskazał – powołując się na stanowisko sądów administracyjnych – że nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżących, bowiem w sprawie nie zaszedł szczególny przypadek wieloletniego rozpoznawania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 p.p.s.a., Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżących dopełniony. Skarga jest zasadna albowiem w dacie wniesienia skargi Minister pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie odszkodowania za częściowe wywłaszczenie nieruchomości. Należy wyjaśnić, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W świetle akt sprawy bezspornym jest, iż Ministrowi nie sposób zarzucić pozostawania w bezczynności w przedmiocie wniosku Skarżących ściśle w dacie rozpatrywania niniejszej skargi przez Sąd (tj. w dniu [...] kwietnia 2019 r.), albowiem już po wniesieniu skargi, a przed dniem wyrokowania, wniosek został rozpatrzony decyzją Ministra z [...] marca 2019 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 1966 r. Fakt ten ma znaczenie w sprawie o tyle, iż pociąga za sobą bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art.161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (pkt I. wyroku). Wydanie przez organ dochodzonego orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały jednak miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13, CBOSA). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Analiza pod tym kątem zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodzi, że Minister rozpatrzył wniosek Skarżących po upływie 16 miesięcy, bo dopiero w dniu [...] marca 2019 r. licząc od dnia wpływ tego wniosku do organu, tj. [...] października 2017 r. Wskazany okres bezspornie przekracza zatem terminy przewidziane w art. 35 § 1 k.p.a. Powyższe okoliczności obligują Sąd do stwierdzenia, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących o czym orzekł w pkt II. sentencji wyroku. Sąd uznał równocześnie, że prowadzenie postępowania przez Ministra miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy Minister, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, procedował ponad 16 miesięcy, przy czym jedyną czynnością w tym okresie było skierowanie zapytania do archiwów państwowych w celu zgromadzenia materiału dowodowego sprawy i dopiero po ponagleniu Strony, przekroczeniu terminu określonego w art. 35 k.p.a. – Minister rozpatrzył wniosek. Dodatkowo należy wskazać, że Minister przez ten okres ani razu nie skorzystał z możliwości poinformowania Strony o niedochowaniu ustawowego terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego. Nie sposób usprawiedliwić tak długiego okresu bezczynności (zwłaszcza, że Organ również wyjaśnień w tym zakresie nie wskazał), jak i zaakceptować taki sposób procedowania w niniejszej sprawie, że dopiero podjęte działania prawne Strony zmobilizowało Organ do załatwienia sprawy. Z tych względów orzeczono jak w punkcie III. sentencji wyroku. Sąd uznał za zasadne przyznanie stronie skarżącej - na jej wniosek - sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.). Suma pieniężna, której wymierzenie jest również oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy zasadne jest przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej. W ocenie Sądu, kwota 1000 zł jest kwotą adekwatną. Kwota ta nie ma charakteru symbolicznego, a równocześnie uwzględnia to, że okres zwłoki wynosił ponad 15 miesięcy (pkt IV. sentencji wyroku). Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.161 § 1 pkt 3 w związku z art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a p.p.s.a, w związku z 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie V sentencji wyroku składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz.1804) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.