IV SAB/Wa 162/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zobowiązuje Ministra Sportu i Turystyki do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej z dnia [...] grudnia 1958 roku w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Pismem dnia 15 marca 1996 r. K. K. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1950 r., którym ustanowiono przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem W. w G. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. stwierdził nieważność powołanego zarządzenia. W uzasadnieniu, odnosząc się do kwestii niewywołania przez zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nieodwracalnych skutków prawnych, organ wywiódł, że ocena legalności oraz ustalenie powstania ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.), decyzji Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa, należy do właściwości następcy prawnego wskazanego organu, to jest do Prezesa Głównego Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki. Prezes Rady Ministrów wskazał też, iż jego decyzja wraz z aktami sprawy zostanie przekazana wskazanemu organowi celem zbadania legalności decyzji Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki z dnia [...] grudnia 1958 r. o przejęciu przedsiębiorstwa firmy W. w G. Decyzją Prezesa Kultury Fizycznej i Sportu z dnia [...] sierpnia 2000 r. odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej z dnia [...] grudnia 1958 r. z powodu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, jakie to orzeczenie wywołało, zaś decyzją tego samego organu z dnia [...] marca 2001 r. utrzymano wskazaną decyzję w mocy. Po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję z dnia [...] marca 2001 r., wyrokiem z dnia 9 czerwca 2003 r. sygn. akt IV SA 1140/03, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że organ z niezrozumiałych przyczyn całkowicie pominął, że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. stwierdził nieważność zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1950 r. w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad Sygn. akt IV SAB/Wa 162/08 przedsiębiorstwem w. w G. Nadmienił, że działaniem art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37), objęte były przedsiębiorstwa znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P.P. Nr 21, poz. 67 ze zm.). Jak zauważył Sąd, stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, które wywołuje skutki ex tunc powoduje, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia stwierdzającego przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa. Wydanie ostatnio wymienionego orzeczenia było następstwem ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem. Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Sportu w ogóle nie rozważył wskazanych okoliczności. W konkluzji Sąd stwierdził, że Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Sportu nie wyjaśnił, czy kontrolowane orzeczenie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Nie ustalił więc, czy występuje pozytywna przesłanka stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Jednocześnie przyjął, że występuje przesłanka negatywna uzasadniająca stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Tego rodzaju rozstrzygnięcie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wewnętrznie sprzeczne i w sposób oczywisty narusza art. 158 § 2 k.p.a. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest możliwe wówczas, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Pismem z dnia 22 września 2008 roku K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo wielu interwencji, sprawa nie została dotychczas rozpoznana. W odpowiedzi na skargę Minister Sportu i Turystyki wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi opisany został przebieg postępowania i wydane w nim rozstrzygnięcia. Sygn. akt IV SAB/Wa 162/08 Nadto Minister stwierdził, że wielokrotnie informował skarżącego o konieczności uzyskania opinii Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, a opinia ta została sporządzona dopiero w dniu 15 października 2008 roku. Wcześniej podejmowane były liczne czynności mające na celu zrealizowanie wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2003 r. Jak wskazał Minister, prowadzenie postępowania przez długi czas - co stanowi zapewne istotę skargi - miało określone przyczyny. Jest bezsporne, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, uzasadniony jej złożonym stanem faktycznym, wymagającym przeprowadzenia szczególnie starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, a także uzasadniony niejasnym stanem prawnym, wymagającym starannej wykładni przepisów prawa. Zakwalifikowanie danej sprawy do "sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego" względnie do "sprawy szczególnie skomplikowanej" należy do organu prowadzącego postępowanie. Konsekwencje takiej kwalifikacji są znaczne - m.in. niedotrzymanie ujętych w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego terminów. Jak zauważył organ, zgodnie z § 5 powołanego przepisu, do terminów tych nie wlicza się okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu. W literaturze za takie przyczyny uważa się także czas dla dokonania określonych czynności przez inny organ. Okresy opóźnień powstałych z przyczyn, na które organ nie miał wpływu, to w niniejszej sprawie działania wskazanych wyżej organów dysponujących wiedzą czy materiałami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasadne jest niewliczanie do wiążącego terminu załatwienia sprawy okresów, za które organ nie ponosi odpowiedzialności, bowiem terminy ustawowe wskazują czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Jak wyżej wskazano, opinia Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, mająca być główną przesłanką przy podjęciu decyzji, została sporządzona dopiero w dniu 15 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sygn. akt IV SAB/Wa 162/08 Z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (zob. np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 1999 r. sygn. akt IV SAB/Wa 153/98. LEX nr 48688). Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Ministra Sportu i Turystyki w załatwieniu sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej z dnia [...] grudnia 1958 r. w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pod nazwą W. w G. Należy przypomnieć, że wyrokiem z dnia 9 czerwca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Sportu z dnia [...] marca 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2000 r. o odmowie stwierdzenia nieważności powoływanego wyżej orzeczenia z dnia [...] grudnia 1958 r. Na mocy art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 25, poz. 253) z dniem 30 czerwca 2002 r. zniesiono centralny organ administracji rządowej - Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Sportu. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy do zakresu działania ministra właściwego do spraw kultury fizycznej i sportu przeszły zadania i kompetencje należące dotychczas do Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Sportu, z wyjątkiem zadań i kompetencji w zakresie sportu wyczynowego, które przejęła Polska Konfederacja Sportu na mocy odrębnej ustawy. W myśl zaś art. 67 tej samej ustawy, postępowania wszczęte i niezakończone przed znoszonymi organami toczą się nadal przed organami, które przejęły ich zadania i kompetencje. Ponieważ w dacie zwrotu akt postępowania administracyjnego wraz z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA 1140/03 ministrem właściwym do spraw kultury fizycznej i sportu był Minister Edukacji Narodowej i Sportu, akta wraz z wyrokiem przekazano do tego właśnie organu. Doręczenie nastąpiło w dniu 30 lipca 2003 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się na karcie nr 97 akt sprawy sygn. IV SA 1140/03. Sygn. akt IV SAB/Wa 162/08 Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Jak wynika z ustalonych na podstawie akt postępowania administracyjnego okoliczności sprawy, które potwierdza treść odpowiedzi na skargę, czynności mające na celu załatwienie sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej z dnia [...] grudnia 1958 r. podjęto w drugiej połowie 2006 r., zatem ponad trzy lata po zwrocie z Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie akt sprawy wraz odpisem prawomocnego orzeczenia (zob. pismo z dnia 16 sierpnia 2006 r. do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu o wydanie z archiwum akt sprawy W. w G., pismo z dnia 19 października 2006 r. skierowane do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Ministra Skarbu Państwa i Wojewody [...] w sprawie udostępnienia wszelkich akt dotyczących przedmiotowej sprawy, czy też pismo z dnia 11 grudnia 2006 r. do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w sprawie wydania opinii prawnej w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1958 r.). Należy podkreślić, że wskazane czynności podjęto po wystąpieniu skarżącego pismem z dnia 13 czerwca 2006 r. o udzielenie informacji, czy postępowanie zostało zakończone. W ocenie Sądu, zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacją Ministra dotycząca braku winy w nieterminowym załatwieniu przedmiotowej sprawy, nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu podnoszone przez Ministra okoliczności nie świadczą o tym, by w przedmiotowej sprawie wystąpiły uzasadnione przeszkody, uniemożliwiające załatwienie sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1958 r. w ciągu prawie pięciu i pół roku od daty doręczenia Ministrowi Edukacji Narodowej i Sportu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2003 r., Sygn. akt IV SAB/Wa 162/08 uchylającego wydane w tej sprawie decyzje Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Sportu. Okresy opóźnień powstałe z przyczyn niezależnych od organu spowodowane są działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Mogą to być zarówno działanie sił przyrody, jak i działanie lub zaniechanie innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. "Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (np. zawieszenie postępowania wiążące się z wątpliwościami kompetencyjnymi w sprawie; nie wystarcza natomiast wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych). Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, iż realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają tzw. trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych (...)" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt V SAB 147/99. LEX nr 50019). Należy podkreślić, że w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2003 r. zawarto ocenę prawną oraz wskazania, co do dalszego postępowania. W tej sytuacji co najmniej niezrozumiałe jest działanie organu, który zwracając się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o przedstawienie opinii prawnej dotyczącej sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1958 r., nie przekazał uzasadnienia do powołanego wyroku. Sporządzenie opinii w oderwaniu od stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w orzeczeniu z dnia 9 czerwca 2003 r. znaczenie obniża jej przydatność w sprawie dotyczącej wniosku K. K. Nadto, odnosząc się do sygnalizowanej w odpowiedzi na skargę okoliczności, że opinia prawna Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa sporządzona została dopiero w dniu 15 października 2008 r. należy stwierdzić, że zasięgnięcie przez organ administracji porady, co do sposobu załatwienia sprawy, nie usprawiedliwia przekroczenia terminu do jej załatwienia, określonego przez art. 35 § 5 k.p.a. W ocenie Sądu ewentualna zwłoka Prokuratorii w odpowiedzi na wniosek Ministra nie może być uznana za uzasadnioną przeszkodę w terminowym załatwieniu sprawy. Nie może ona być zakwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Zupełnie nietrafne są Sygn. akt IV SAB/Wa 162/08 też prezentowane w odpowiedzi na skargę spostrzeżenia dotyczące sytuacji kadrowej, która nie pozwalała na odnalezienie akt niezbędnych do załatwienia sprawy. Nadto, mając na względzie okres, jaki upłynął od zwrotu akt postępowania administracyjnego wraz z wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2003 r. sygn. akt IV SA 1140/03 do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, trzeba stwierdzić, że nawet, jeżeli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to kilkuletnia zwłoka organu w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie jest usprawiedliwiona. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196). Do dnia rozprawy, na której rozpoznano przedmiotową sprawę organ administracji nie załatwił sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej z dnia [...] grudnia 1958 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.