IV SAB/Wa 17/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Z. Z. na bezczynność Wojewody (...) w przedmiocie oszacowania strat powstałych w gospodarstwie rolnym w wyniku suszy p o s t a n a w i a - odrzucić skargę - Pismem z dnia 16 stycznia 2007r. Z. Z. wniósł za pośrednictwem Wojewody (...) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego Wojewody, polegającą na nieoszacowaniu strat przez Komisję Terenową ds. szacowania szkód w gospodarstwach rolnych spowodowanych klęską suszy na terenie gminy C. powołanej przez Wojewodę (...), co spowodowało, że skarżący nie może otrzymać zaświadczenia o szacowaniu szkód w gospodarstwie. Z. Z. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni (...) ha użytków rolnych położone w miejscowości K. nr (...), gmina C.. Z. Z. wpisał swoje gospodarstwo na listę gospodarstw wsi K. dotkniętych stratami powstałymi w uprawach w wyniku suszy. Lista była prowadzona przez sołtysa wsi K. i stanowiła podstawę wystąpienia Wójta Gminy C. do Wojewody (...) w sprawie uznania gminy C. za teren objęty klęską suszy. W 2006 roku gmina C. znalazła się na obszarze ogłoszonym przez Wojewodę (...) jako dotkniętym klęską suszy. Wojewoda (...) powołał Terenową Komisję ds. szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, znajdujących się na obszarach dotkniętych klęską suszy. Powołana przez Wojewodę (...) Terenowa Komisja nie oszacowała strat w gospodarstwie rolnym skarżącego. Spowodowało to, że skarżący nie mógł otrzymać zaświadczenia o szacowaniu strat w gospodarstwie, a tym samym ubiegać się o przyznanie pomocy socjalnej, umorzenia płatności składki KRUS za III lub IV kwartał, skorzystania z preferencyjnej linii pomocowych kredytów klęskowych. Pismami z dnia 25 września 2006r., 14 października 2006r. i 16listopada 2006r. Z. Z. zwracał się do Wojewody (...) w sprawie nieoszacowania strat w jego gospodarstwie powstałych w wyniku klęski suszy w 2006 roku a w konsekwencji uniemożliwienia jemu złożenia wniosku o skorzystanie z programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia jej skutków. Wojewoda (...) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. Wojewoda (...) podniósł, iż wszystkie skargi oraz pisma skarżącego skierowane do Wojewody zostały załatwione w terminach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Po stronie organu nie nastąpiła, więc ani bezczynność, ani opóźnienie. Terenowe Komisje ds. szacowania strat nie są organem administracji publicznej. Działały w określonym czasie na terenie 294 gmin województwa (...) i sporządziły opinie dla 134 307 gospodarstw rolnych. Terenowe Komisje powołane przez Wojewodę (...) zobowiązane były do sporządzenia opinii dla celów uruchomienia pomocy kredytowej z linii tzw. klęskowej. Żaden przepis nie przewiduje w takiej sprawie możliwości wydania decyzji, a jedynie sporządzenie opinii dla banku i w związku z tym zdaniem organu żądania skarżącego są pozbawione podstaw prawnych. Ponadto w ocenie organu szacowanie szkód i sporządzenie przez Komisje opinii do celów przedłożenia bankowi do uzyskania kredytu preferencyjnego, nie jest sprawą należącą do drogi postępowania administracyjnego i stosownie do art. 3 i 58 § 1 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga winna być odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z ustawą z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa / t. j. Dz. U. z 2005r, Nr 31, poz. 264, ze zm. / do zadań Agencji należy m. in. wspieranie przedsięwzięć warunkujących wykorzystanie posiadanej bazy produkcyjnej gospodarstw rolnych i działów specjalnych produkcji rolnej w celu rozpoczęcia, zwiększenia lub wznowienia produkcji. Agencja realizuje swoje zadania w szczególności przez udzielanie gwarancji i poręczeń kredytowych, określonych w planie finansowym, w tym na wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, poszkodowanych w związku z klęską suszy, gradobicia, nadmiernych opadów atmosferycznych, wymarznięcia, powodzi, huraganu, pożaru, plagi gryzoni lub osuwisk ziemi - art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust 2 pkt 3 powołanej wyżej ustawy. Na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji / Dz. U. Nr 16, poz. 82, ze zm. /, które w § 20 stanowi, iż za zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Agencja może stosować dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych na wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, znajdujących się na obszarach dotkniętych klęską suszy, gradobicia, nadmiernych opadów atmosferycznych, osuwisk ziemi, wymarznięcia, powodzi, huraganu, pożaru lub plagi gryzoni. Wniosek o kredyt, zaopiniowany przez wojewodę, składa się w banku na formularzu, którego wzór określi Prezes Agencji. Opinia powinna określać w szczególności zakres i wysokość doznanych szkód, których oszacowania dokonuje komisja powołana przez wojewodę - § 20 ust. 1,2,3 powołanego wyżej rozporządzenia. Na podstawie § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji Wojewoda (...) wydał zarządzenie Nr (...) z dnia (...) czerwca 2002r. w sprawie powołania Terenowych Komisji ds. szacowania szkód w gospodarstwach rolnych spowodowanych klęskami żywiołowymi i opiniowania wniosków o kredyty przeznaczone na likwidację skutków tych klęsk na terenie województwa (...), które zostało zmienione zarządzeniem Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) marca 2006r. Zgodnie z § 2 pkt 1 zarządzenia Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) czerwca 2002r. do zadań Komisji należy szacowanie zakresu i wysokości szkód powstałych w wyniku klęsk żywiołowych w gospodarstwach rolnych oraz w działach specjalnych produkcji rolnej -będące podstawą akceptowania przez Wojewodę opinii do wniosku o przyznanie preferencyjnych kredytów na wznowienie produkcji lub odtworzenie zniszczonych środków trwałych w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej składanych do banku przez poszkodowanych rolników. Na obszarze województwa (...) w 2006 roku wystąpił okres suszy glebowej trwający od 10 czerwca do 31 lipca, który spowodował straty w uprawach rolnych. Gospodarstwo rolne skarżącego znajdowało się na obszarze objętym suszą. Według oświadczenia skarżącego, wpisał się on na listę rolników wsi K. zgłaszających straty powstałe w uprawach w gospodarstwie rolnym w wyniku suszy. Powołana przez Wojewodę (...)Terenowa Komisja ds. szacowania szkód w gospodarstwach rolnych spowodowanych klęskami żywiołowymi i opiniowania wniosków o kredyty przeznaczone na likwidację skutków tych klęsk na terenie województwa (...) nie dokonała oszacowania zakresu i wysokości szkód powstałych w gospodarstwie rolnym skarżącego w wyniku klęski suszy. Tym samym Wojewoda nie dokonał akceptacji opinii do wniosku o przyznanie preferencyjnych kredytów na wznowienie produkcji lub odtworzenie zniszczonych środków trwałych w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, który skarżący będąc poszkodowanym w wyniku suszy mógłby złożyć do banku. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. / kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4, a więc w przypadku bezczynności organu w wydaniu: 1. decyzji administracyjnych; 2. postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 1. postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 2. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; Skarżący wpisując się na listę rolników, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody na skutek suszy, liczył na oszacowanie strat powstałych z tego tytułu w jego gospodarstwie przez powołaną przez Wojewodę (...) Terenowa Komisja ds. szacowania szkód i na tej podstawie zaopiniowanie przez wojewodę wniosku kredytowego o udzielenie kredytu zgodnie z § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji. Należy przeanalizować czy zaopiniowanie przez wojewodę wniosku kredytowego mieści się w zakresie sądowej kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 §2 pkt4p.p.s.a. Poddane kontroli sądu administracyjnego akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie mają charakteru decyzji czy postanowienia. Jednakże, chodzi tu o sprawy indywidualne, w których mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych podmiotów. Poza tym akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi więc istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Ustawodawca coraz częściej odchodzi od kształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między Państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie (odmowa ustalenia), stwierdzanie (odmowa stwierdzenia) albo potwierdzanie (odmowa potwierdzenia) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 roku, sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149). Zatem akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Czynność zaopiniowania przez wojewodę wniosku kredytobiorcy o udzielenie kredytu jest podejmowana w indywidualnej sprawie określonego podmiotu i dotyczy potwierdzenia /opinia pozytywna/ lub odmowy potwierdzenia /opinia negatywna/ uprawnienia tego podmiotu do skorzystania z kredytu, o którym mowa w § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji. Zgodnie z zapisem § 20 rozporządzenia wniosek o kredyt, zaopiniowany przez wojewodę, składa się w banku na formularzu, którego wzór określi Prezes Agencji. Opinia powinna określać w szczególności zakres i wysokość doznanych szkód, których oszacowania dokonuje komisja powołana przez wojewodę. Zatem od jednostronnego działania organu, polegającego na uzyskaniu pozytywnej opinii wojewody dotyczącej w szczególności zakresu i wysokości doznanych szkód, których oszacowania dokonuje komisja powołana przez wojewodę zależy, czy uprawniony podmiot będzie mógł skorzystać z przysługującego mu preferencyjnego kredytu. Biorąc pod uwagę powyższe cechy wydawanej przez wojewodę opinii należy stwierdzić, że jest to czynność z zakresu administracji publicznej, która została poddana kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tak więc bezczynność organu w wydaniu tej opinii podlega kontroli przez sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wobec powyższego, Sąd nie podzielił stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i winna ulec odrzuceniu z tego powodu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uznając dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność w przedmiotowym zakresie należy poddać ją ocenie dopuszczalności pod względem spełnienia ustawowych przesłanek do jej skutecznego złożenia. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy przy tym rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli skarżący zgłosił swoje gospodarstwo rolnego jako dotknięte skutkami klęski suszy, powinno było to spowodować oszacowanie strat w jego gospodarstwie przez Terenową Komisję ds. szacowania szkód i zaopiniowaniem pozytywnym lub negatywnym wniosku o udzielenie kredytu. Czynności te wykonuje Komisja w terminie 30 dni od daty wystąpienia klęski suszy zgodnie z § 4 ust. 2 zarządzenia Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) czerwca 2002r. Termin ten jest zgodny z terminem przewidzianym do załatwienia sprawy w art. 35 § 3 kpa. Komisja wykonuje te czynności na rzecz wojewody, który ją powołał, gdyż pod opinią podpis swój składa wojewoda a nie członkowie komisji. W przedmiotowej sprawie Wojewoda (...) nie wydał skarżącemu opinii we wskazanym wyżej terminie. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Skarżący nie złożył zażalenia na bezczynność Wojewody (...) do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który jest organem wyższego stopnia nad wojewodą w sprawach z zakresy rolnictwa. Z powyższego wynika, iż skarga na bezczynność Wojewody (...) z dnia 16 stycznia 2007r. została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia - w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zatem podlega odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.