IV SAB/Wa 17/16

Dnia 7 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.K. i E.K. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 roku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Rozwoju przewlekle prowadził postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 roku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 roku, nr [...]; 3. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w punkcie 2 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących A.K. i E.K. sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pięciuset złotych); 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących A.K. i E.K. kwotę 100 zł (stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia 4 grudnia 2015 r., sprecyzowanym pismem procesowym z dnia 29 stycznia 2016 r. A.K. i E.K. (dalej "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu"), za pośrednictwem Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Ministra"), skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących, zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., o stwierdzenie w trybie uregulowanym w art.156 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn.zm.), dalej "k.p.a.", nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem (dalej także "decyzji z 1963 r."). II. Stan sprawy, poprzedzający wniesienie przez skarżących wskazanej wyżej skargi do Sądu, przedstawia się w następujący sposób: 1. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., który wpłynęło do Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") w dniu 15 kwietnia 2013 r., skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r. nr [...]. 2. Pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r. Wojewoda przekazał wniosek skarżących, na podstawie art.65 § 1 k.p.a., organowi właściwemu do jego rozpatrzenia, tj. Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej także "MTBiGM"), poprzednikowi Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Pismo to wpłynęło do MTBiGM w dniu 29 kwietnia 2013 r. 3. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], MTBiGM wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] o nadesłanie akt archiwalnych sprawy. 4. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], MTBiGM w trybie art. 36 § 2 k.p.a. wskazał przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy. 5. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju ("Minister") wystąpił do Starostwa Powiatowego we [...] o nadesłanie informacji o aktualnych stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości. 6. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Minister zwrócił się do A.K. o nadesłanie postanowień spadkowych po M.S. oraz J.S. wraz z adresami spadkobierców oraz o oryginał lub uwierzytelnioną kopię umowy darowizny z dnia [...] marca 1961 r. 7. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Minister w trybie art. 36 § 2 Kpa wskazał kolejny przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy. 8. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Minister zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie oraz wezwał wnioskodawców do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym J.S. 9. W dniu 9 lipca 2015 r. do akt sprawy wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w [...], [...] Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą we [...], sygn. akt [...] w przedmiocie nabycia spadku po J.S. oraz A.S. 10. Pismem z dnia 23 września 2015 r. skarżący wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania oraz niezwłoczne załatwienie sprawy. 11. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Minister podjął postępowanie zawieszone własnym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. 12. Pismem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju zwróciło się do A.K. o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym H.S. oraz dokumentów wykazujących, że nieruchomość opisana w akcie notarialnym darowizny z dnia [...] marca 1961 r. jest tożsama z nieruchomością wywłaszczoną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1963 r. Powyższe pismo pozostało bez odpowiedzi. 13. Pismem z dnia 4 grudnia 2015 r., które wpłynęło do Ministra w dniu 14 grudnia 2015 r. skarżący wnieśli do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie (ostatecznie sprecyzowanie przez skarżących przedmiotu skargi nastąpiło w ich piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2016 r.). 14. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...],. Minister Infrastruktury i Budownictwa (następca Ministra Infrastruktury i Rozwoju) zwiesił z urzędu postępowanie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r. do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzenie nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym H.S. III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 12 stycznia 2015 r., Minister wniósł o jej oddalenie, wskazując na niewystępowanie przewlekłości przy prowadzeniu postępowania nadzorczego, wszczętego na wniosek skarżących, a to w związku z: 1) podjęciem przez organ szeregu czynności w sprawie, 2) zaistniałą koniecznością zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. do czasu stwierdzenia nabycia spadku po H.S. (albo sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia), 3) skomplikowanym charakterem rozpatrywanej sprawy, 4) znacznym wpływem spraw tego rodzaju, którego obsłużenie w terminach przewidzianych w k.p.a. przekracza możliwości kadry orzeczniczej organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego artykułu. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skargę należało uwzględnić, albowiem prowadzone przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem, dotknięte jest przewlekłością. Stwierdzić w pierwszej kolejności należy, że stosowna skarga została wniesiona do Sądu po dopełnieniu przez skarżących koniecznego wymogu formalnego, polegającego na uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (pisma z dnia 19 stycznia 2014 r., 6 lipca 2015 r. i 23 września 2015 r.). V. Ocena przebiegu prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, prowadzi do następujących wniosków: 1. Instytucja kierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ została wprowadzona do systemu prawa wraz z nowelizacją przepisów p.p.s.a., obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. Skarga ta ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił jako odrębną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych oznacza, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i to bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozprzęgnięcia sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 2 formułuje szereg ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują w każdym postępowaniu i których organ obowiązany jest przestrzegać. Zgodnie z zasadą legalności działania (art. 6 k.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organy administracji publicznej prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). 2. Stosownie do art.149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 §1 a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art.149 § 2 p.p.s.a.). 2. Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga było rozpoznanie wniosku skarżących, zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2013 r., które zostało skierowane przez skarżących do organu w sprawie niewłaściwego, tj. Wojewody [...] (data wpływu do tego organu – 15 kwietnia 2013 r.), a następnie przekazane przez ten organ według właściwości Ministrowi przy piśmie z dnia 24 kwietnia 2013 r. (data wpływu do tego organu – 29 kwietnia 2013 r.). W dacie orzekania w sprawie przez Sąd wniosek o stwierdzenie decyzji z 1963 r. nie został jeszcze rozpoznany przez organ co do istoty, niemniej w dacie tej postępowanie nadzorcze było zawieszone stosownym postanowieniem Ministra z dnia [...] grudnia 2015 r., w związku z potrzebą ustalenia następstwa prawnego po H.S. Wbrew stanowisku skargi orzeczenie to uznać należy za prawidłowe, albowiem z akt sprawy wynika (por. postanowienie sądu spadkowego z dnia [...] maja 2015 r.), że H.S. był następcą prawnym po J.S., tj. osobie wskazanej w kwestionowanym przez skarżących orzeczeniu z 1963 r. jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości. Nie może w tej sytuacji ulegać wątpliwości, że stronami postępowania nadzorczego są wszyscy kolejni następcy J.S. (a zatem również następcy prawni nieżyjącego H.S.). Podjęta w skardze próba zakwestionowania stosownego interesu prawnego J.S. w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej (a w konsekwencji interesu prawnego następców prawnych wyżej wymienionego w postępowaniu nadzorczym) nie może się powieść na tym, formalnym etapie sprawy. W konkluzji powyższego wątku stwierdzić należy, że z samego faktu zawieszenia obecnie postępowania nadzorczego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nie można wywodzić przewlekłości organu w rozpoznaniu sprawy nieważności orzeczenia z 1963 r., albowiem słusznie uznał organ, że w sprawie zaistniała procesowa przeszkoda, uniemożliwiająca jej merytoryczne rozpoznanie. To z kolei pociąga za sobą brak możliwości zastosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie dochodzonego aktu), stanowiący przesłankę do umorzenia postępowania sądowego w tym zakresie na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 3. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w prowadzonym przez organ postępowaniu, trwającym według stanu na dzień wniesienia skargi ponad 31 miesięcy (licząc od dnia wpłynięcia do organu wniosku skarżących, przekazanego przez Wojewodę [...]) wystąpiło kilka okresów przewlekłego procedowania, a to: 1) okres pomiędzy 8 sierpnia 2013 r. (data otrzymania dokumentacji z archiwum), a 24 lutego 2014 r. (data wystąpienia przez organ do szeregu podmiotów) – w przywołanym okresie nie podejmowano żadnych działań, 2) okres pomiędzy 9 lipca 2015 r. (data przedłożenia przez skarżących postanowienia spadkowego po J.S. i A.S.) a [...] października 2015 r. (data podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie) – w przywołanym okresie nie podejmowano żadnych działań, 3) okres pomiędzy 1 listopada 2015 r. (data upływu wyznaczonego skarżącej terminu na przedłożenie dokumentu potwierdzającego spadkobranie po H.S.) a [...] grudnia 2015 r. (data wydania orzeczenia o zawieszeniu postępowania w sprawie) – w przywołanym okresie nie podejmowano żadnych działań. Powyższe obligowało Sąd do stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). 4. Zważywszy na takie okoliczności sprawy, jak: (-) obiektywnie skomplikowany charakter spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych, (-) obiektywne przyczynienie się skarżących do długotrwałości postępowania (ponad roczny okres wykonywania wezwania, zawartego w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r.), (-) wykonanie przez organ szeregu czynności w sprawie, (-) reagowanie przez organ na kierowane do niego sukcesywnie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, stwierdzić należy brak przesłanek do przyjęcia, że wykazana przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykonując zatem obowiązek wynikający z art.149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 5. W ocenie Sądu jednakże stwierdzona przewlekłość daje podstawę do przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (art.149 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.161 § 1 pkt 3 w związku z art.149 § 1 pkt 1, art.149 § 1 pkt 3, §1a, § 2, oraz art.200 p.p.s.a.