IV SAB/Wa 175/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. G. i K. G. na bezczynność Starosty Powiatu L. w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków I. zobowiązuje Starostę Powiatu L. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu M., dotyczących przebiegu granic i powierzchni nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. zasądza od Starosty Powiatu L. na rzecz skarżących M. G. i K. G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. G. i K. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] w sprawie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów wsi M., gmina W., dotyczących przebiegu granic i powierzchni nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] stanowiącej współwłasność skarżących. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 105 kpa w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) umorzył postępowanie w sprawie korekty stanu wykazanego na mapie ewidencyjnej i w rejestrze gruntów wsi M., gmina N. na podstawie operatu ewidencyjnego przyjętego do zasobu pod numerem [...] w części dotyczącej szeregu działek ewidencyjnych, w tym miedzy innymi przedmiotowej działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], Wojewoda M. uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Starosta L., decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], orzekł o dokonaniu zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, określających przebieg granic i powierzchnię przedmiotowej działki. Od tej decyzji skarżący złożyli odwołanie, w wyniku którego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, uznając, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano podstawy faktycznej i prawnej zmian dokonanych w ewidencji. Organ odwoławczy stwierdził, że niedopuszczalnym jest wprowadzanie zmian w operacie ewidencji gruntów w oparciu o opracowanie geodezyjne wykonane w 2002 r., w którym ustalone zostały granice działek bez zachowania zgodnej z prawem procedury. Organ wskazał, że skarżący kwestionują granice działki nr ew. [...] z działkami o numerach ew. [...]. Zaskarżoną decyzją dokonano natomiast zmiany innych granic, bez merytorycznego ustosunkowania się do sprawy granic kwestionowanych przez skarżących. Organ odwoławczy uznał zatem, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości w odniesieniu do kwestionowanej granicy i wydania stosownego rozstrzygnięcia. W dniu 22 grudnia 2005 r. skarżący skierowali do Starosty [...]. pismo wzywające do ponownego, niezwłocznego rozpoznania przez ten organ sprawy ustalenia przebiegu granic i powierzchni działki nr [...]. Wskazano w nim, że organ I instancji nie podjął żadnych działań w sprawie, pomimo upływu ponad roku od czasu wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji z dnia [...] października 2004 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], Starosta przekazał sprawę do rozpatrzenia, zgodnie z właściwością Wójtowi Gminy N., któremu powierzone zostały zadania z zakresu ewidencji gruntów i budynków, na podstawie porozumienia zawartego między Kierownikiem Urzędu Rejonowego w L. a Wójtem Gminy N. w dniu [...] sierpnia 1990 r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. Nr [...]. W dniu 14 lutego 2006 r. strony złożyły do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie na niezałatwienia sprawy w terminie i wniosły o wyznaczenie Staroście [...] i Wójtowi Gminy N. terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 15 lutego 2006 r. strony zostały zawiadomione o podjęciu przez Wójta Gminy postępowania w sprawie. Strony poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków i uzyskania wyjaśnień do dnia 3 marca 2006 r. W tym samym dniu Urząd Gminy zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w L. o udostępnienie dokumentacji dotyczącej ustalenia granic działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor uznał zażalenie na niezałatwienia sprawy w terminie przez Starostę [...] za uzasadnione a wyznaczenie terminu załatwienia sprawy przez ten organ za bezprzedmiotowe – ponieważ sprawę przekazano według właściwości Wójtowi Gminy. Z kolei zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy N. znano za nieuzasadnione, ponieważ organ ten otrzymał dokumentację geodezyjno-kartograficzną konieczną do rozpoznania sprawy przy piśmie z dnia 1 marca 2006 r., a pismem z dnia 15 lutego 2006 r. zawiadomił strony o podjęciu postępowania, możliwości zapoznania się z aktami sprawy i trybem jej załatwienia. W dniu 19 czerwca 2006 r. Wójt zwrócił się do Centralnego Biura Adresowego z wnioskiem o udostępnienie informacji o aktualnym miejscu zamieszkania W. i T. K., współwłaścicieli przedmiotowej działki. W związku z zażaleniami stron na niezałatwienia sprawy w terminie Wojewódzki Inspektor skierował do Wójta Gminy pismo, z dnia 23 sierpnia 2006 r., w którym stwierdził, że organ ten nie przestrzega terminów ani przepisów kpa dotyczących sposobu załatwienia sprawy. W związku z tym polecił Wójtowi zawiadomienie stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wskazanie terminu jej załatwienia. Pismem z dnia 18 września 2006 r. Wójt poinformował strony, iż załatwienie sprawy w ustawowym terminie nie jest możliwe ze względu na brak możliwości ustalenia miejsca pobytu wszystkich stron postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], Wójt Gminy N., przekazał sprawę według właściwości Staroście [...], co było spowodowane zmianą granic gmin N. i W., dokonaną na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2007 r. (Dz. U. Nr 136, poz. 961) Wskutek tej zmiany, grunty obrębu ewidencyjnego M. z dniem 1 stycznia 2008 r. zostały włączone do obszaru gminy W.. Ewidencję gruntów i budynków tej gminy prowadzi Starosta L.. Pismem z dnia 25 marca 2008 r. strony ponownie wezwały organ do niezwłocznego załatwienia sprawy. Pismem z dnia 28 maja 2008 r. Starosta poinformował strony, iż jedynym postępowaniem, umożliwiającym ustalenie przebiegu granic przedmiotowej działki, oraz rozstrzygnięcie sporu granicznego jest przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości, a organem właściwym jest w tym wypadku Wójt Gminy W.. Jednocześnie poinformowano strony, iż rozpoczęto prace nad zleceniem w trybie ustawy o zamówieniach publicznych modernizacji ewidencji gruntów wraz założeniem ewidencji budynków dla obrębu M. Przewidywany czas zakończenia tych prac, polegających między innymi na weryfikacji danych ewidencyjnych, określono na koniec 2009 r. W związku z kolejnym zażaleniem na niezałatwienia sprawy w terminie, złożonym w dniu 4 czerwca 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r., w którym wyznaczył Staroście [...] termin 30 dni na załatwienie sprawy oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., nr [...], Starosta [...] zawiesił postępowanie w sprawie ze względu na brak możliwości ustalenia adresu współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz na przypuszczenie, że osoby te nie żyją, a zatem koniecznym jest ustalenie ich spadkobierców. Pismem z dnia 7 października 2008 r. K. G. i M. G. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] zarzucając organowi naruszenie art. 12 § 1 i art. 35 § 3 kpa poprzez rażące naruszenie ustawowych terminów załatwiania spraw oraz art. 36 § 1 kpa przez niewykonanie obowiązku sygnalizacyjnego wobec skarżących. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wyroku, oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że decyzja nakazująca organowi I instancji ponowne rozpoznanie sprawy wydana została ponad cztery lata temu i od tej pory organ ten nie podjął żadnych istotnych czynności w sprawie, a przez wiele miesięcy nie podejmował w ogóle żadnych działań. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej odrzucenie lub oddalenie, wskazał na brak możliwości ustalenia danych adresowych współwłaścicieli przedmiotowej działki oraz fakt, że osoby te zapewne nie żyją, co było powodem zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 kpa), a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia (art. 7 kpa). Z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W przypadku spraw, w których niezbędne jest przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ich załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawach szczególnie skomplikowanych - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 35 § 3 to okresy, w ciągu których sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Z użytego w ww. przepisie określenia "nie później" wynika, że określony w nim termin jest terminem maksymalnym, co znaczy, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. W rozpatrywanej sprawie oznaczało to obowiązek podjęcia przez Wójta Gminy N., a następnie przez Starostę Powiatu [...] działań celowych, zmierzających do załatwienia wniosku skarżących o dokonanie korekty w operacie ewidencji gruntów obrębu M. w określonym przepisami kpa terminie. Z akt sprawy wynika, że pierwszą decyzję o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie Starosta[...] wydał dnia [...] lutego 2003 r. Następnie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ ten wydał decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. orzekającą o dokonaniu zmian w ewidencji gruntów. Decyzja ta uchylona została w całości decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, z dnia [...] października 2004 r., który jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Od wydania przez organ odwoławczy powyższej decyzji do dnia wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd postępowanie administracyjne nie zostało zakończone. W tym czasie strony dwukrotnie (w dniach 22 grudnia 2005 r. i 25 marca 2008 r.) wzywały Starostę [...] do niezwłocznego rozpoznania sprawy. Dwukrotnie również składano (w dniach 14 lutego 2006 r. i 4 czerwca 2008 r.) zażalenia na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie do organu wyższego rzędu. W wyniku ostatniego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r., którym zobowiązał organ pierwszej instancji do załatwiania sprawy w terminie 30 dni. Starosta [...] nie wywiązał się jednak z tego obowiązku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organ bez wątpienia uchybił obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 35 kpa. Mając na uwadze fakt przekazania, decyzją z dnia [...] października 2004 r., wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora, sprawy do ponownego rozstrzygnięcia Staroście oraz fakt, że akta sprawy przekazano organowi pierwszej instancji wraz z tą decyzją w dniu 2 listopada 2004 r., nawet mając na uwadze stopień zawiłości sprawy, postępowanie powinno było zakończyć się wydaniem decyzji do dnia 2 stycznia 2005 r. Tymczasem Starosta nie wydał decyzji we wskazanym terminie, a postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., czyli po rocznej bezczynności, przekazał sprawę według właściwości Wójtowi Gminy N.. Należy podnieść, że w niniejszej sprawie dwukrotnie nastąpiła zmiana właściwości organów. Jednakże wskazać także trzeba, że od dnia przekazania przez Starostę [...], postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., sprawy zgodnie z właściwością Wójtowi Gminy N., do dnia wydania postanowienia z dnia [...] stycznia 2008 r. o ponownym przekazaniu sprawy Staroście tzn. w czasie dwóch lat Wójt Gminy nie dokonał żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy, poza wystąpieniem do Centralnego Biura Adresowego z zapytaniem o aktualne miejsce zamieszkania współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Także po przekazaniu, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., sprawy Staroście [...] celem jej załatwienia organ ten nie dokonał czynności, które zmierzałyby do wyjaśnienia sprawy i wydania stosownej decyzji. Należy podkreślić, że Starosta pozostawał w bezczynności nawet po zobowiązaniu go przez Wojewódzkiego Inspektora do wydania decyzji w terminie 30 dni. Nie poinformował także stron o przyczynach zwłoki w rozpatrzeniu sprawy, do czego obligowany jest art. 36 kpa. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę maksymalny termin załatwienia sprawy wynoszący dwa miesiące, należało uznać, że Starosta [...] prowadzi postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 35 kpa, ponieważ do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, mimo wyznaczonego przez Wojewódzkiego Inspektora terminu do załatwienia sprawy organ nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Starosta [...] pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu i załatwieniu niniejszej sprawy i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.