IV SAB/Wa 176/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi F. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpoznania wniosku F. T. z dnia [...] października 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wskazanego w punkcie 1.P; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania wskazanego w punkcie 1. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz F. T. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. F. T., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na bezczynność oraz niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie sprawy z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o: 1. zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga; 3. orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 ppsa, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 4. przyznanie mu na podstawie art. 149 § 2 ppsa od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; 5. zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę, wniesionej [...] kwietnia 2018 r., Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił następujący stan faktyczny: W dniu [...] października 2017 r. F. T. wniósł do Wojewody [...] o udzielenie mu jako cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku dołączone zostały poświadczone za zgodność z oryginałami kopie pełnomocnictwa udzielonego przez wnioskodawcę radcy prawnemu, zapisanych stron paszportu cudzoziemca, odpisu zupełnego aktu jego małżeństwa z obywatelką polską i jej dowodu osobistego. W dniu [...] października 2017 r. strona złożyła do akt pismo z wnioskami dowodowymi, zaś [...] stycznia 2018 r. wniosła do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, za pośrednictwem Wojewody [...] - ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. Ponaglenie to zostało cofnięte wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r.. Pismami z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] Urząd Wojewódzki wezwał wnioskodawcę do uiszczenia opłaty skarbowej m.in. za wydanie zezwolenia na pobyt czasowy oraz do usunięcia braków formalnych wniosku przez złożenie czterech fotografii i uzupełnienie jednej z części wniosku oraz do osobistego stawiennictwa w Urzędzie. Żądane braki zostały uzupełnione [...] stycznia 2018 r. i wówczas też, jak wynika z okoliczności sprawy, wnioskodawca stawił się w Urzędzie. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. organ zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, do [...] i do [...] o udzielenie wskazanych informacji o cudzoziemcu. W dniu [...] marca 2018 r. strona wniosła do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, za pośrednictwem Wojewody [...] - ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. Pismem datowanym na [...] marca 2018 r. organ poinformował cudzoziemca, że decyzja w jego sprawie zostanie podjęta do [...] maja 2018 r. oraz wezwał go wraz z żoną na dzień [...] kwietnia 2018 r. w celu złożenia wyjaśnień. Doręczenie tego pisma nastąpiło [...] września 2017 r.. W dniu [...] marca 2018 r. wniósł do Sądu skargę na bezczynność i niezałatwienie przez organ sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców m.in. uznał wniesione przez F. T. ponaglenie za uzasadnione, wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do [...] czerwca 2018 r. oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dnia [...] kwietnia 2018 r. odbyło się przesłuchanie cudzoziemca i jego żony. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] udzielił F. T. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] maja 2019 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z art. 3 § 2 pkt 1) i 8) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na wstępie przywołać należy art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, który stanowi m.in., że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż skuteczne cofnięcie skargi przez skarżącego lub śmierć strony. Wobec wydania przez organ decyzji z dnia [...] maja 2018 r., wniosek o zobowiązanie go do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu akt – stał się bezprzedmiotowy. Dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji. Skarżący podniósł, że w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie w prawnie ustalonym terminie podjął on czynności w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał też, że wymierzona organowi kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy, nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach zwłoki w terminowym rozpoznaniu sprawy, gdyż takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności odwołać się należy do stosownych regulacji ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: kpa). W art. 12 kpa wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Z kolei art. 35 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Ponadto, zgodnie z art. 36 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W świetle powyższych regulacji podzielić należy zarzut skarżącego o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zauważyć w tym miejscu należy, że wezwanie do uzupełnienia braków zostało wystosowane do strony już po upływie zasadniczego terminu określonego w art. 35 § 3 kpa. Ponadto strona dwukrotnie wzywana była do stawiennictwa w Urzędzie, czego można było uniknąć wzywając cudzoziemca wraz z małżonką już za pierwszym razem. Już te kwestie świadczą o braku należytej koncentracji i prowadzeniu postępowania w niezorganizowany sposób. Podkreślenia wymaga, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby miała ona szczególnie skomplikowany charakter, zresztą organ nawet nie zwracał uwagi na tę kwestię informując wnioskodawcę pismem z dnia [...] marca 2018 r. o terminie podjęcia decyzji do [...] maja 2018 r.. Zwrócić też należy uwagę na fakt, że pomiędzy kolejnymi czynnościami podejmowanymi przez organ występowały dosyć długie przerwy, co świadczy o znacznej opieszałości w rozpoznaniu wniosku strony. I tak pierwsza czynność w sprawie została dokonana [...] stycznia 2018 r. (półtora miesiąca po złożeniu wniosku). Kolejna, po uzupełnieniu braków i stawiennictwie strony w dniu [...] stycznia 2018 r. miała miejsce dopiero ponad miesiąc później – [...] lutego 2018r. i było nią zwrócenie się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, do Szefa [...] i do Komendanta [...] (co mogło nastąpić tuż po złożeniu wniosku). Dopiero po kolejnych trzech tygodniach i ponagleniu przez stronę organ wskazał termin załatwienia sprawy, wyznaczając go na [...] maja 2018 r.. Ostatecznie został on dochowany, jednak samo ponaglenie zostało uznane za uzasadnione, a organ odwoławczy stwierdził nadto, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych okoliczności wynika, że organ nie pozostawał w bezczynności, jakkolwiek pomiędzy kolejnymi podejmowanymi czynnościami występowały znaczne przerwy, a więc postępowanie prowadzone było opieszale i nie cechowało się koncentracją. Tym samym wypełnione więc zostały przesłanki do stwierdzenia przewlekłości tego postępowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do chwili wniesienia skargi upłynęło bez mała pięć miesięcy, co zważywszy na nieskomplikowany charakter sprawy stanowi przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 kpa. Zaznaczyć trzeba, że zwiększenie wpływu spraw, ani trudności kadrowe organu nie mogą być uznane za usprawiedliwienie długiego czasu jej nierozstrzygnięcia, gdyż to rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Z art. 149 § 1 wynika, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 ppsa, w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle powyższych ustaleń i uwzględniając fakt wydania decyzji z dnia [...] maja 2018 r. należy przyjąć, że organ dopuścił się zarzucanej mu przez skarżącego przewlekłości, gdyż prowadzenie postępowania przez wskazany wyżej czas nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach. Co istotne jednak, organ wydał decyzję rozstrzygającą sprawę w ostatecznie wskazanym stronie terminie, dochowując tym samym terminu wyznaczonego mu przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, należało orzec jak w punkcie 2. wyroku. Rozważając natomiast kwestię objętą normą art. 149 § 1a ppsa, należy mieć na względzie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05 (LEX nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa" konstatując, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na dokonane ustalenia i powołane wywody oraz biorąc pod uwagę okres jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a wniesieniem przez nią skargi w niniejszej sprawie i wydaniem przez organ decyzji merytorycznej - nie ulega wątpliwości Sądu, że przewlekłość ta nie nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, w punkcie 3. wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a ppsa. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na wniosek skarżącego, nie było też podstaw do zastosowania regulacji z art. 149 § 2 ppsa. Zwrócić należy przy tym uwagę na alternatywę wyrażoną w tym przepisie, tj. wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Skarżący w żaden sposób nie uzasadnił żądania przyznania mu sumy pieniężnej, zaś w skardze wskazał jedynie, że wymierzona organowi kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy, nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach zwłoki w terminowym rozpoznaniu sprawy, gdyż takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. Wskazać jednak trzeba, że nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny, a jej zasadniczym jednak celem jest niejako skuteczne przymuszenie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Skoro zaś w niniejszej sprawie w dniu 7 maja 2018 r. doszło do wydania merytorycznej decyzji, to upadły racje stosowania przepisu art. 149 § 2 ppsa. W związku z tym żądanie przyznania sumy pieniężnej ewentualnie wymierzenia organowi grzywny podlegało oddaleniu, o czym Sąd orzekł w punkcie 4. sentencji na podstawie art. 151 ppsa. O kosztach postępowania w punkcie 5. orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis od skargi (100 zł), ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł) - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.). W przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie uwzględnił wniosku w odniesieniu do opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, bowiem nie został przedstawiony dowód jej poniesienia w niniejszej sprawie.