IV SAB/Wa 177/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Spółki dla Z. w S. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpatrzenia wniosku I. zobowiązuje Ministra Infrastruktury do rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki dla Z. w S. z dnia [...] grudnia 2008 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi przedmiotowej sprawy; II. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Spółki dla Z. w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka dla Z. w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem procesowym z dnia 26 sierpnia 2010 r. skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie nierozpatrzenia w terminie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej – południowej obwodnicy S. W uzasadnieniu skargi na bezczynność organu skarżąca Spółka wskazała, że wniosek w niniejszej sprawie został złożony do Wojewody [...] w dniu 4 grudnia 2008 r., natomiast Wojewoda pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. przekazał wniosek Spółki Ministrowi Infrastruktury. Po roku od otrzymania wniosku Minister Infrastruktury, pismem z dnia 28 kwietnia 2010 r. poinformował Spółkę "o konieczności przeprowadzenia dodatkowej analizy prawnej zgromadzonego materiału dowodowego". Ponadto Minister wskazał na wadliwe potwierdzenie umocowania do reprezentacji Spółki. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podał, że w sprawie do przedmiotowego wniosku nie zostały załączone dokumenty, które potwierdzałyby umocowanie osób podpisanych pod wnioskiem do reprezentowania Spółki. Zgodnie z art. 64 § 2 kpa jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Pomimo wezwań wnioskodawcy nie uzupełnili braków formalnych w postaci dostarczenia właściwie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii żądanych dokumentów bądź ich oryginałów. Stąd też organ pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. Ponadto organ wskazał, że wniosek z dnia 4 grudnia 2008 r. nie spowodował skutku w postaci wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że jego braki formalne nie zostały uzupełnione. Stąd też właściwym rozstrzygnięciem było pozostawienie wniosku bez rozpoznania stosowanie do dyspozycji art. 64 §2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania [...]. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 kpa). W rozpoznawanej sprawie istnieje stan bezczynności Ministra Infrastruktury polegający na nierozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej – południowej obwodnicy S. W ocenie Sądu argumentacja organu podniesiona w odpowiedzi na skargę jest nieprzekonywująca. W niniejszej sprawie należy rozważyć charakter prawny pozostawienia podania bez rozpoznania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego kwestii tej nie wyjaśniają. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowane były rozbieżne poglądy, zwłaszcza co do prawnej formy tej czynności organu administracji publicznej. Dominujące jest jednak stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 § 2 kpa i że wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa (W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, str. 89). Pogląd ten przeważa też w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94 (ONSA 1997, nr 3, poz. 114) oraz niepublikowanym wyroku z 25 maja 1999 r., I SA 1495/98 przyjął, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji ani postanowienia. W wyroku z 3 września 1992 r., III SA 1407/92 (OSP 1994, nr 6, poz. 104) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji administracyjnej, co ma ten skutek, że skarga na tę czynność organu administracyjnego nie jest dopuszczalna. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 (OSNAPIUS z 2000 r., nr 19, poz. 702, OSP 2001 r., z. 1 poz. 12 z glosą aprobującą B. Adamiak) podniesiono, że pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Stanowisko takie zaaprobował też J. Zimmerman w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1992 r., IV SA 1377/91 (OSP 1993 r., z. 10, poz. 205). Należy ponadto przypomnieć, że zgodnie z art. 64 kpa podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli w piśmie tym nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa powinno zatem służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94). Tylko zatem, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa nie wyklucza zarzutu bezczynności organu i nie musi zawsze oznaczać niezasadności skargi na nierozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie. W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 Sąd Najwyższy podkreślił, że pozostawienie podania bez rozpoznania, także na podstawie art. 64 § 2 kpa, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku załatwienia tego podania w sposób zgodny z zasadą praworządności. W każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu. Także Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie przyjmował, że wnoszący podanie, które pozostawiono bez rozpoznania, ma możliwość skorzystania ze środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy. W konsekwencji Sąd ten uznawał, że w przypadku zawiadomienia osoby o pozostawieniu podania bez rozpoznania, służy jej - gdy zarzuca ona organowi naruszenie prawa polegające na nierozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie - skarga na bezczynność organu. Pozostawienie podania bez rozpoznania, dokonane z naruszeniem art. 64 § 2 kpa, nie daje zatem podstaw do uznania skargi na bezczynność organu za nieuzasadnioną (por. niepublikowane wyroki NSA z 16 stycznia 2003 r., II SAB 333/02, z 12 grudnia 2001 r., II SAB 270/01, z 17 stycznia 2001 r., II SAB 240/00, z 10 grudnia 2003 r., II SAB 4/03). Nie można przyjąć, że pozostawienie podania bez rozpoznania zawsze czyni niezasadną skargę na bezczynność organu, a zatem, że przy skardze na bezczynność nie jest konieczne badanie czy pozostawienie podania bez rozpoznania było uzasadnione i dopuszczalne. Oznaczałoby to w konsekwencji pozbawienie strony uprawnienia do domagania się rozpatrzenia sprawy w przewidzianym terminie. W niniejszej sprawie wezwanie skarżącej Spółki do uzupełnienia braków wniosku zajęło organowi blisko 2 lata. Pierwsze pismo zostało skierowane do Spółki po 8 miesiącach od otrzymania wniosku przekazanego w/w właściwości przez Wojewodę [...] i dotyczyło potwierdzenia uprawnienia osób podpisanych pod wnioskiem do reprezentowania Spółki. W kolejnym piśmie (z dnia 28 kwietnia 2010 r.) skierowanym do Spółki po upływie następnych pięciu miesięcy organ wskazał na konieczność przeprowadzenia dodatkowej analizy prawnej zgromadzonego materiału dowodowego, nie kwestionując prawidłowości złożonych przez Spółkę dokumentów dotyczących reprezentacji Spółki. W kolejnym piśmie (z dnia 12 maja 2010 r.) organ wezwał Spółkę do przesłania oryginału lub urzędowo poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii statutu. Stosownie dokumenty zostały przez Spółkę złożone do organu, poświadczone za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego A. Z. Pismem z dnia 15 lipca 2010 r. Minister Infrastruktury wskazał, że radca prawny A. Z. nie jest uprawniony do poświadczania za zgodność z oryginałem w/w dokumentów. Organ powołał się na treść art. 33 § 3 kpa. Podkreślić należy, że organ pominął treść art. 76 a § 2 kpa, zgodnie z którym zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Skoro radca prawny poświadczył za zgodność z oryginałem żądane przez organ dokumenty, a brak było pełnomocnictwa od radcy prawnego, organ przy trwającym blisko 2 lata postępowaniu winien wezwać Spółkę do dołączenia pełnomocnictwa dla radcy prawnego A. Z., skoro tylko to stało się przeszkodą do rozpatrzenia wniosku strony. Sprawa powinno być rozstrzygnięta definitywnie, w sposób rozwiązujący "spór". Uchylanie się przez Ministra Infrastruktury od rozpatrzenia wniosku uzasadnia pogląd o nieefektywności działania organu. Skoro, jak wynika z powyższego, organ administracji publicznej nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, ani też nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa skargę należało uznać za uzasadnioną i stosownie do art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.