IV SAB/Wa 178/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku - oddala skargę - R. J., wniósł skargę, opatrzoną datą 2 stycznia 2015 r., zarzucając Wójtowi Gminy [...] bezczynność po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2798/12). Wobec zmiany treści art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), oraz treści skargi – sformułowano tam zarzuty odnośnie podejmowania przez organ czynności, które jednak nie prowadziły do załatwienia sprawy, zgodnie z intencją Skarżącego - pismo strony Sąd uznał za skargę na przewlekłość postępowania. W art. 2 zd. 1 wskazanej noweli ustanowiono zasadę stosowania art. 154 do spraw wszczętych w brzmieniu po zmianie, według aktualnego stanu prawnego – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, której jednolity tekst opublikowano w Dz.U. z 2016 roku pod poz. 718. W treści skargi zarzucono, że organ administracji procedując w sprawie nie wydał dotąd korzystnego dla strony orzeczenia (ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia) pomimo, że zasadność takiego rozstrzygnięcia wynika z wytycznych, zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II OSK 2798/12. Wniesiono o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie. Opisano, jakie czynności i kiedy były podejmowane. Wskazano m.in., że organ gminy, po wyroku o sygn. akt II OSK 2798/12, którym uchylono orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzje organów obu instancji, rozstrzygnięto w przedmiocie warunków zabudowy, wydając decyzję odmowną z [...] grudnia 2014 r. Od orzeczenia tego Skarżący wniósł odwołanie, które pismem z 29 grudnia 2014 r. zostało przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd nie uwzględnił wniosku organu administracji o odrzucenie skargi, bowiem sprawa może być rozpatrzona, co do meritum. Sama okoliczność, że przed rozpatrzeniem sprawy został wydany akt, co do przewlekłości wydania którego formułowane są zarzuty nie jest przeszkodą dla rozpatrzenia sprawy. Może być jedynie przesłanką do umorzenia sprawy w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia sprawy w określonym terminie (nie wydaje się orzeczenia w myśl art. 149 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarżący wyczerpał także tryb do wniesienia skargi (parz zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania – rozpatrzone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2014 r.). Z kolei ewentualna bezzasadność zarzutów (co wywodzono w odpowiedzi) może być wyłącznie przesłanką oddalenia skargi. Odnosząc się, co do meritum do zarzutów skargi należy wskazać na wstępie, że instytucja skargi na przewlekłość postępowania (analogicznie do skargi na bezczynność) służy ocenie działań (analogicznie bezczynności) organu administracji w toku postepowania generalnie w celu jego dyscyplinowania. Jedynie ubocznie instytucja wniesienia tego rodzaju skargi jest istotna, jako element trybu dochodzenia odszkodowania za ewentualnie poniesione szkody, w trybie regulacji cywilnoprawnych w myśl art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.). W takiej sytuacji samo wydanie kończącego postepowanie w danej instancji aktu nie wyłącza możliwości oceny uprzednich działań (zaniechań) organu. Dopuszczalność inicjowania kontroli w danym zakresie nie może być jednak nieograniczona żadną cezurą czasową. Potencjalna możliwość uruchomienia procedury, służącej ocenie prawidłowości działań organu administracji, nie może być rozumiana także jako uprawnienie do wszczynania postępowań kontrolnych w sprawach o charakterze niejako historycznym - już na dzień wniesienia skargi. Prawodawca nie zakreślił wprawdzie expressis verbis wprost w ustawie końca terminu dla wnoszenia stosownych skarg. Nie można jednak stąd wywodzić, jakoby żądanie oceny uprzednich działań organu było możliwe w dowolnie długim czasie, niezależnie od etapu procedowania przed organem, którego zaniechania są kwestionowane. Trzeba mieć na uwadze, że w istocie instytucja skargi na przewlekłość postępowania, analogicznie do skargi na bezczynność, ma służyć głównie dyscyplinowaniu organu. W judykaturze przyjmuje się wprawdzie jednolicie, że ewentualne wydanie orzeczenia, kończącego postępowanie organu, którego zaniechania są kwestionowane, na dzień rozpatrywania skargi przez Sąd nie może być przeszkodą dla oceny uprzednich czynności organu. Przeciwna wykładnia niweczyłaby bowiem całkowicie skuteczność skargi na przewlekłość postepowania (czy – analogicznie - bezczynność), gdy przed jej rozpatrzeniem stan niezgodny z prawem zostałby usunięty. Przy dokonywania merytorycznej oceny musi być jednak przesądzająca perspektywa stanu faktycznego sprawy administracyjnej na dzień wnoszenia skargi. Wola prawodawcy, aby przedmiotem oceny był stan sprawy właśnie na dzień wniesienia skargi została odzwierciedlona expressis verbis w uzasadnieniu projektu aktu, którym wprowadzono instytucję skargi na przewlekłość postępowania - ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Wskazano w nim expressis verbis "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości" (tak: druk nr 1633, VII kadencja Sejmu RP). Analogicznie, z woli prawodawcy, skutecznie skargę na bezczynność w postępowaniu sądowym można wnieść jedynie w okresie, gdy trwa postępowanie przed sądem. W tym ostatnim przypadku, skarga złożona po zakończeniu postepowania polega odrzuceniu (tak np. postanowienie NSA o sygn. akt II OPP 8/14), gdyż prawodawca wprost zamknął drogę do jej skutecznego wniesienia. Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań nie można uznać za zasadną skargi wniesionej po wydaniu i doręczeniu stronie aktu, co do którego przewlekłość postępowania była zarzucana. Kluczowy jest w istocie moment doręczenia danego aktu, bowiem od tego czasu, wobec związania organu treścią orzeczenia (art. 110 K.p.a.), sprawę w danej instancji trzeba uznać za załatwioną, zaś strona faktycznie ma wiadomość o tym fakcie. Opisana wyżej sytuacja miała miejsce w mniejszej sprawie, gdzie skargę wniesiono po złożeniu dowołania od aktu wydanego przez organ. Stanowisko, co do braku możliwości uwzględnienia skargi już po zakończeniu postępowania, gdzie ewentualnie występował stan przewlekłości, jest także prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w postanowieniu z 9 lipca 2013 r. (sygn. akt I FSK 1325/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazano expressis verbis m.in.: "Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest zaś wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie, [...]". Wypada odnotować, że uznanie za trafną odmiennej koncepcji rodziłoby konieczność rozpatrywania przez sądy administracyjne kwestii ewentualnej przewlekłości postępowania (analogicznie bezczynności) nawet kilkanaście lat po zakończeniu postępowań, o ile byłyby wnoszone po takim okresie stosowne skargi, a – jeszcze w toku postępowania administracyjnego - złożono by zażalenie na bezczynność do organu wyższego stopnia. Nie sposób natomiast kwalifikować, jako przewlekłości postępowania, wydania orzeczenia o treści niezgodnej z wolą strony (tu odmowna decyzja o warunkach zabudowy), co zarzuca się także w skardze Legalność określonego orzeczenia, podlegającego zaskarżeniu do sadów administracyjnych w stosownym trybie, nie może być przedmiotem rozważań w kontekście ewentualnej przewlekłości postępowania. Wobec nie stwierdzenia, aby w sprawie występowała przewlekłość postępowania, bezzasadne byłoby wymierzanie wnioskowanej w skardze grzywny. Wobec wskazanych uwarunkowań skargę należało oddalić. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.