IV SAB/Wa 1790/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia zażalenia od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia zażalenia, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 10 września 2019 r. (data złożenia pisma w siedzibie organu) Stowarzyszenie "[...]", reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej organ) w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia wniesionego od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemce – M.B. Skarżący w niniejszej skardze wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o stwierdzenie, że Szef Urzędu ds. Cudzoziemców dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż nie podjął żadnej czynności; - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o orzeczenie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2018, ogłoszonego przez; oraz - o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastepstwa procesowego (art. 200 w zw z. art. 205 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, iż pismem z dnia 23 maja 2019 r. złożył ponaglenie i wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie zażalenia wniesionego przez skarżącego w dniu 7 stycznia 2019 r. na postanowienie Wojewody [...]. W ocenie skarżącego, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszył przepis art. 35 § 1 oraz § 3 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a sprawy w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazał, iż przedmiotowa sprawa nie kwalifikuje się do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych, a wszelkie niezbędne dokumenty zostały załączone do akt sprawy, co umożliwia organowi wydanie decyzji zgodnie z żądaniem skarżącego. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie załatwił sprawy ani nie wypowiedział się w kwestii zarzutów podniesionych w ponagleniu, również nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, czym naruszył normę wyrażoną w art. 36 § 1 k.p.a. Jednocześnie wyjaśnił, iż cudzoziemka M. B. jest analfabetką, osobą upośledzoną. Nie może się podpisać a z powodu braku dokumentu tożsamości nie ma możliwości udzielenia pełnomocnictwa ustnie, do protokołu przed notariuszem. Jedyną formą obrony jej praw jest postępowanie inicjowane przez organizację społeczną. Z tego też względu, biorąc pod uwagę prawie 8 miesięczny okres od złożenia zażalenia, w czasie którego organ nie podjął żądnych czynności, wniesiona skarga jest w pełni zasadna. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o umorzenie postępowania, o stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o oddalenie wniosku o zasądzenie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej. Organ przytoczył przebieg postępowania i wskazał, iż dniu 17 września 2018 r. do Wojewody [...] wpłynęło podanie pełnomocnika Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] o wydanie polskiego dokumentu tożsamości dla cudzoziemki M.B., przebywającej w hostelu dla bezdomnych prowadzonym przez w/w Stowarzyszenie. Od ww postanowienia Wojewody pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł do organu I instancji w dniu 4 stycznia 2019 r. zażalenie, które zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 29 stycznia 2019 r. Potwierdził, iż w dniu 28 maja 2019r. do organu odwoławczego wpłynęło ponaglenie na nierozpoznanie zażalenia. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, iż w dniu [...] listopada 2019r. rozpoznał zażalenie i postanowieniem znak: [...] orzekł o uchyleniu ww postanowienia Wojewody [...] i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec powyższego, w ocenie Szefa Urzędu, postępowanie sądowe w zakresie ewentualnego zobowiązania organu odwoławczego do rozpatrzenia zażalenia stało się bezprzedmiotowe. Natomiast, odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazał, iż niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego niniejsze postępowanie okazało się niemożliwe z uwagi na ilość i znaczny przyrost postępowań odwoławczych. Według danych pochodzących od Departamentu Legalizacji Pobytu w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. do Departamentu Legalizacji Pobytu (Wydział I, Wydział II i Wydział III Postępowań Odwoławczych, Zespół Obsługi I i II, Zespół ds. Ponagleń) wpłynęły 13 503 sprawy (w tym 3 874 ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, dla którego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jest organem wyższego stopnia, tj. wojewodę, komendanta placówki Straży Granicznej i komendanta oddziału Straży Granicznej), co stanowi 174 % wzrost w porównaniu z pierwszym półroczem 2018 r., kiedy to wpływ wynosił 4 935 spraw (wzrost o 8 568 spraw). Jest to już stała tendencja wzrostowa. Tendencja ta, wobec braku wzrostu zatrudnienia (nowych etatów) w Departamencie, powoduje ogromne obciążenie pracowników realizujących postępowania odwoławcze i przyczynia się do wydłużenia czasu prowadzonych postępowań. Niezależnie, jak przyznał organ, strona nie otrzymała wymaganej informacji o przyczynach wydłużenia postępowania, co spowodowało zrozumiałe zaniepokojenie dalszym losem złożonego przez nią środka zaskarżenia. Wobec powyższego przyznał rację, iż postępowanie odwoławcze toczyło się zbyt długo, z naruszeniem art. 35 k.p.a., jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie te nie nosi, zdaniem organu, cech rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie od dnia przekazania zażalenia przez organ I instancji do dnia wydania ww orzeczenia upłynęło około 10 miesięcy. W okresie, w którym było rozpatrywane odwołanie strony organ odwoławczy odnotował znaczny przyrost ilości spraw do rozpoznania. Organ odwoławczy począwszy od 2014 r. notuje znaczący wzrost ilości rozpoznawanych spraw, a ilość postępowań, którymi zajmuje się Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców, przewyższa realne możliwości niezwłocznego i terminowego rozpatrywania poszczególnych spraw przez organ. Powyższa okoliczność ma charakter obiektywny i nie wynikała z zaniedbań, czy złej woli organu. Organ odwoławczy wkrótce po wniesieniu skargi zakończył zresztą postępowanie wydaniem decyzji zgodnej z żądaniem strony. Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia sumy pieniężnej wskazał, iż mając na uwadze treść art. 149 § 2 P.p.s.a., decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania (za wyrokiem NSA z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. IOSK 1163/16 oraz z dnia 13 października 2017r. sygn. I OSK 1008/17). Organ odwoławczy jednocześnie podniósł, iż domagając się zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, pełnomocnik Stowarzyszenia "[...]" nie wyjaśnił dlaczego domaga się przyznania w/w kwoty jak rownież nie wyjaśnił bliżej powodów, dla których kwota ta miałaby zostać zasądzona w takiej akurat wysokości. Przyznał, iż niewątpliwie w niniejszej sprawie postępowanie toczyło się zbyt długo, to jednak mając na uwadze w/w wytyczne sformułowane w orzecznictwie sądowym uwzględniające ratio legis regulacji zawartej w art. 149 § 2 P.p.s.a. wniosek o zasądzenie sumy, o której mowa w w/w przepisie wymaga uzasadnienia. Tym bardziej szczegółowe uzasadnienie wydaje się niezbędne w sytuacji sformułowania żądania przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej. W tym kontekście Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podniósł również, iż w niniejszej sprawie postępowanie zażaleniowe nie było przedłużane celowo, ani taki stan rzeczy nie był skutkiem złej woli organu odwoławczego. Urząd do Spraw Cudzoziemców podjął działania zmierzające do poprawy sytuacji i przyspieszenia rozpatrywania spraw, jednak działania takie, mając na uwadze ogólną ilość spraw oraz ciągły przyrost ich ilości, nie mogły spowodować natychmiastowej poprawy terminowości ich rozpatrywania. Natomiast, co istotne, postępowanie zażaleniowe zostało już zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w punktach 1-4a. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze treść art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. kpa zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 zd. 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a jak i przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2 cyt. ustawy). Mając zatem na uwadze powołaną wyżej regulację prawną, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku (jak w niniejszej sprawie) w razie uznania za zasadną skargi na bezczynność lub przewlekłość, koniecznym jest umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania stosownego aktu (decyzji, postanowienia) stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w trybie art. 161 pkt 3 ww ustawy, co miało miejsce zgodnie z pkt 1 wyroku. Przy czym podkreślić należy, iż jak stwierdza się w orzecznictwie, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do Sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zwalnia Sądu od ustalenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zatem, dalej aktualnym pozostawało rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia powyższej materii tj. wystąpienia bądź nie kwalifikowanej postaci bezczynności czy przewlekłości postępowania. Uzasadniając zatem rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd wskazuje, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w art. 35 k.p.a. i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Odnosząc się do zarzutów skargi przypomnieć należy, iż postępowanie zainicjowane zażaleniem skarżącego, tj. od dnia 29 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu odwoławczego) do dnia wniesienia skargi do Sądu nie zostało zakończone wydaniem stosownego orzeczenia. Uzasadniając zatem w tym kontekście rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd wskazuje, że bezczynność czy przewlekłość organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w art. 35 k.p.a. i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Przedmiotowa skarga na bezczynność/przewlekłość ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z akt sprawy wynika, co bezsporne, że na dzień wniesienia skargi do Sądu (data wpływu do organu – 10 września 2018 r.) przedmiotowe odwołanie nie zostało rozpoznane. Organ pozostawał zatem w zwłoce nie podejmując w sprawie żadnych merytorycznych czynności przez blisko 8 miesięcy. W ocenie Sądu, w okolicznościach badanej sprawy, doszło zatem do bezczynności, która miała charakter rażący (art. 35 k.p.a.), co zostało stwierdzone zgodnie z pkt 2 i 3 wyroku. Nie ulega wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ administracyjny nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a uchybienie temu terminowi, mając na uwadze okres pozostawania w bezczynności, jest znaczne. Podkreślić bowiem należy, iż stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że organ podejmuje wszelkie niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Nie może stanowić usprawiedliwienia podniesiona przez organ okoliczność, iż w niniejszej sprawie odwołanie nie zostało rozpoznane w ustawowym terminie z uwagi na wielość spraw, brak pracowników, tym samym trudną organizację pracy, aktualnie dopiero przez organ modyfikowaną. Choć oczywiście Sąd ma świadomość, iż postępowanie w niniejszej sprawie nie było przewlekane celowo, ani taki stan rzeczy nie był skutkiem złej woli organu to jednak organ tak powinien organizować swoje działania aby nie dopuszczać do przewlekłości czy bezczynności w prowadzeniu postępowania.. Stąd też, w okolicznościach badanej sprawy, powyższą bezczynność, zgodnie z powyższym, należało uznać za rażącą. Odnosząc się natomiast do żądania przyznania skarżącemu Stowarzyszeniu od organu sumy pieniężnej w ocenie Sądu przyznana ww wyrokiem (pkt 4) kwota jest w pełni adekwatna do zaistniałego naruszenia.Trzeba też mieć na uwadze, iż pełnomocnik skarżącego nie uzasadnił zasadności żądanej wysokości. W ocenie Sądu zatem przyznana kwota stanowi wystarczającą dla skarżącego rekompensatę za powyższe uchybienie organu. Mając na uwadze treść art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z pkt 4 mając na uwadze art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - stawka wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 480 zł., oraz opłata za pełnomocnictwo (17 zł).